Đăng ký
Home
Forum
Xem nội dung mới
Hộp thư
Lý lịch
Trợ giúp
Ban quản trị
Lịch
Thống kê
Xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật là các yếu tố cấu thành cơ bản để duy trì sự tồn tại của đời sống pháp luật; đồng thời, thể hiện sống động sự phân công quyền lực nhà nước theo các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp của Nhà nước pháp quyền. Các yếu tố này cùng tồn tại, tác động lẫn nhau, bổ sung cho nhau và ảnh hưởng lẫn nhau. Công tác tổ chức thực hiện pháp luật trong cuộc sống chủ yếu thuộc về trách nhiệm và là chức năng của cơ quan hành pháp. Đó chính là quá trình hướng dẫn, chuẩn bị các nguồn lực (con người, tổ chức bộ máy, cơ sở vật chất thực hiện từng văn bản pháp luật) bảo đảm sẵn sàng, phù hợp ngay từ khi tổ chức học tập, quán triệt, vận dụng để mọi hành vi ứng xử của các chủ thể đều phù hợp với quy định của pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, mức độ hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động lập pháp - ban hành luật và giám sát thực hiện luật của Quốc hội, của hoạt động tư pháp trong bảo vệ pháp luật và sử dụng cưỡng chế nhà nước. Ngoài ra, còn bị ảnh hưởng bởi các chủ thể khác như tổ chức kinh tế, xã hội, công dân khi các chủ thể này tổ chức thực hiện phản biện và giám sát xã hội, thực hiện quyền kiến nghị, phát hiện, tố cáo, khiếu nại..., cũng như mức độ tuân thủ và chấp hành pháp luật khi thực thi các quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong đời sống. Một số yếu tố khác như trình độ dân trí, ý thức và truyền thống pháp luật, xu thế vận động xã hội, xu thế toàn cầu hoá và hội nhập... cũng có ảnh hưởng và tác động mạnh mẽ đến quá trình tổ chức thực hiện pháp luật trong cuộc sống. Việc tổ chức thực hiện pháp luật làm cho những quy định mà lập pháp đã tạo dựng (còn là văn bản trên giấy) vận hành trong hoạt động thường nhật của xã hội, là quá trình tiến đến mục tiêu của nhà làm luật nhằm sử dụng công cụ pháp luật để quản lý, thúc đẩy sự phát triển xã hội theo xu thế tiến bộ trong mọi lĩnh vực của đời sống, phát huy hiệu quả của pháp luật.
1. Một số nét về thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật
So với công tác xây dựng pháp luật và bảo vệ pháp luật, công tác tổ chức thực hiện pháp luật trong thực tế cuộc sống chưa được coi trọng đúng mức, chưa theo kịp với công tác lập pháp mặc dù giữa chúng có mối liên hệ chặt chẽ, là cơ sở cho nhau cùng tồn tại và thể hiện tính hiệu quả của pháp luật trên thực tế. Hiểu biết pháp luật nói chung và vận dụng pháp luật đều ở dưới mức yêu cầu là một lý do khiến tình trạng khiếu kiện còn phổ biến. Thậm chí, giữa vận dụng và thực thi pháp luật với hoạt động công vụ cũng vẫn còn khoảng cách lớn và tồn tại một số hạn chế, bất cập trong xử lý vụ việc của dân. Hành vi công vụ đôi khi được thực hiện theo thói quen, hoặc kinh nghiệm mà không dựa trên cơ sở pháp luật. Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo vẫn còn nhiều bất cập, thực tế giải quyết khiếu nại còn chưa dựa vào pháp luật, chủ yếu chuyển đơn mà chưa có sự đầu tư nghiên cứu để có kết quả cụ thể cho từng vụ việc nên chưa tạo được niềm tin trong nhân dân đối với pháp luật và công vụ nói chung. Việc hướng dẫn, kiểm tra, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật vẫn chưa thành cơ chế hoạt động thường xuyên, chưa bảo đảm tính độc lập nên chưa tạo thành sự cần thiết bắt buộc, thành nhu cầu và có tiêu chí để đánh giá. Hiểu biết pháp luật, ý thức chấp hành, điều kiện tiếp cận pháp luật của nhân dân chưa cao (ví dụ, theo thống kê, tỷ lệ mất rừng của Việt Nam cao nhất trong khu vực, chiếm 2,8%/năm do tình trạng chặt phá rừng, trong khi đã có Luật Bảo vệ và phát triển rừng). Các vấn đề gắn với quyền lợi thiết thân của người dân như đất đai, nhà ở… còn rất nhiều vướng mắc do pháp luật thay đổi thường xuyên, trong khi cơ chế quản lý đất và thực hiện pháp luật đất đai chưa có hiệu quả nên tình trạng chuyển quyền sử dụng đất, vi phạm pháp luật đất đai và tình hình khiếu kiện về đất đai diễn ra nghiêm trọng và phổ biến (trên 70% các vụ khiếu kiện có nội dung liên quan đến đất đai). Các vấn đề về pháp luật mang tính phổ thông cũng trong tình trạng có nhiều vi phạm như giao thông, sử dụng điện, nước, quản lý xây dựng, trật tự công cộng, bảo hiểm y tế, giáo dục... (năm 2004, cả nước xảy ra trên 17.600 vụ tai nạn giao thông làm trên 12.200 người chết mà nguyên nhân chủ yếu vẫn là ý thức chấp hành pháp luật về giao thông của người dân còn nhiều hạn chế1). Tệ nạn xã hội, đặc biệt tội phạm còn xảy ra với diễn biến phức tạp, nhiều vụ có tính chất nghiêm trọng và tái phạm lớn, cơ cấu tội phạm ở phạm vi rộng. Do không xác định rõ vai trò của cơ quan, tổ chức và cán bộ công chức làm công tác tổ chức thực hiện pháp luật, bảo vệ pháp luật nên thiếu sự tích cực, chủ động. Thậm chí nhiều cán bộ công chức còn hạn chế về kiến thức pháp luật trong chính nghề nghiệp thuộc chức trách, nhiệm vụ nên chưa đáp ứng được yêu cầu phục vụ, dẫn đến giải quyết sai pháp luật, chậm trễ, gây thiệt hại và kiện cáo. Do Luật Bồi thường nhà nước mới ban hành, nên việc truy xét trách nhiệm, bồi thường sai sót trong hoạt động công vụ chưa có cơ chế xem xét cụ thể từng vụ việc để giải quyết dứt điểm, triệt để theo khiếu kiện vì chưa có người đứng ra chịu trách nhiệm (còn tình trạng khiếu kiện đông người, vượt cấp, kéo dài gây mất trật tự, lãng phí thời gian, tiền của, công sức của người dân và các cơ quan tiếp dân).
Các tồn tại trong tổ chức thực hiện pháp luật
Thứ nhất, về theo dõi việc hướng dẫn thi hành luật. Mặc dù, Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ đã xác định trách nhiệm của Chính phủ về mảng công tác này nhưng chưa có một văn bản pháp luật nào của Chính phủ xác định cụ thể về một Bộ - chủ thể chính giúp Chính phủ triển khai chức năng và là đầu mối, cũng như các quyền và nghĩa vụ chủ thể, cơ chế thực hiện trách nhiệm pháp lý của chức năng này. Hiện nay, chức năng này đang được giao cho tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với văn bản có liên quan đến lĩnh vực mà Bộ, ngành đó quản lý. Như vậy, các Bộ, ngành đều tự theo dõi việc thực hiện chức năng này của mình mà không có cơ quan theo dõi hoặc làm đầu mối nên dẫn tới tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư...
Thứ hai, nhận thức về công tác tổ chức thực hiện pháp luật. Tư duy về vấn đề này của nhiều cơ quan, tổ chức và thậm chí quan chức có trách nhiệm vẫn chỉ dừng ở phạm vi rất hẹp, đôi khi bị đánh đồng với một khâu của công tác này là việc phổ biến các văn bản pháp luật mới ban hành và giáo dục pháp luật (thậm chí vẫn dùng từ “tuyên truyền” do chưa hiểu chính xác khái niệm này). Mỗi văn bản pháp luật mới ban hành được tổ chức để phổ biến cho cán bộ, công chức trong thời gian ½ đến một ngày và chỉ mang tính chất truyền đạt quan điểm, cơ cấu, các vấn đề lớn... mà không phải là học tập từng quy định cụ thể để vận dụng đúng trong các hành vi công vụ. Vì vậy, chỉ khi bị vướng mắc hoặc bị ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích mới tìm hiểu, còn trong hoạt động công vụ vẫn theo thói quen và kinh nghiệm nên vận dụng pháp luật chưa nghiêm mà lý do chính là không nắm chính xác các quy định cụ thể của pháp luật.
Thứ ba, trách nhiệm chủ thể tổ chức thực hiện. Mỗi một văn bản luật Quốc hội giao Chính phủ tổ chức thực hiện, trong văn bản hướng dẫn luật hoặc pháp lệnh, Chính phủ lại giao cho một Bộ, ngành có chức năng quản lý chính về lĩnh vực mà văn bản pháp luật đó quy định. Tuy Bộ, ngành đó lại tiếp tục ban hành văn bản trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình nhưng việc tổ chức thực hiện chủ yếu khép kín trong ngành đó, trừ một số văn bản có tính chất chung. Do vậy, pháp luật nhiều khi mang tính cục bộ và thiếu sự hiểu biết, nhất quán chung, nên nhiều cơ quan, đơn vị, tổ chức và người dân chưa biết sử dụng pháp luật và chưa tin cậy vào pháp luật, thậm chí coi thường pháp luật, phát sinh nhiều khiếu kiện và ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý xã hội bằng pháp luật của Nhà nước. Pháp luật được ban hành ngày càng nhiều, nhưng lại được vận hành chậm chạp trong cuộc sống.
Thứ tư, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thực định. Trong những năm gần đây, công cuộc Đổi mới đất nước mà trọng tâm là phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế đã đặt ra yêu cầu phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật để bảo đảm tính đồng bộ, toàn diện, phù hợp và dễ tiếp cận cho mọi công dân, tổ chức. Vì vậy, công tác lập pháp được Quốc hội tập trung thực hiện, ban hành hàng loạt các bộ luật, luật về nội dung và hình thức, quy trình thủ tục… Nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng đã từng bước được đề cao, vai trò của Quốc hội được phát huy và có hiệu quả trên thực tế2. Các chế định pháp lý điều chỉnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã có các quy định phù hợp nhằm thúc đẩy sự hình thành và phát triển đa dạng loại hình sở hữu, thị trường, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đa dạng ngành nghề sản xuất, kinh doanh, bảo vệ môi trường, thu hút các nguồn lực đầu tư trong nước và ngoài nước. Nguyên tắc pháp luật khuyến khích làm giàu hợp pháp, công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, bảo đảm hài hoà về lợi ích đã từng bước được xác lập. Hệ thống các văn bản pháp luật về hình thức (Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, dự án Luật về Thủ tục tố tụng hành chính...) đang tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện để tạo lập hàng lang pháp lý về thủ tục, trình tự, bảo đảm quyền khiếu kiện, quyền bào chữa, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Hoạt động tư pháp có những đổi mới về nguyên tắc hoạt động như tăng tính tranh tụng, thực hiện cơ chế trách nhiệm cá nhân bồi thường oan, sai đi đôi với tiêu chuẩn hoá vị trí công vụ. Pháp luật điều chỉnh các vấn đề xã hội cũng được quan tâm và chú trọng, nhằm bảo đảm góp phần phát triển kinh tế đi đôi với giải quyết các vấn đề xã hội, hạn chế thất thoát, tham nhũng và tiêu cực của nền kinh tế thị trường. Hoạt động của các cơ quan nhà nước đang cơ bản được đổi mới theo hướng có rà soát chức năng, vị trí công vụ, nâng cao tính phục vụ. Chủ trương dân chủ hoá mọi mặt đời sống xã hội đã được thể chế hoá một bước quan trọng trong lập pháp, cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Như vậy, nếu các văn bản pháp luật tiến bộ này được tổ chức thực hiện tốt sẽ thúc đẩy quá trình vận động và tiến bộ xã hội, hình thành cơ chế trưng cầu dân ý, tín nhiệm xã hội, tự quản, tự chịu trách nhiệm, cơ chế giám sát xã hội, xã hội hoá.
Mặc dù vậy, hiện nay, việc đưa pháp luật vào cuộc sống vẫn chưa theo kịp với yêu cầu của thực tiễn, đáp ứng đòi hỏi của công cuộc Đổi mới.
Một số nguyên nhân chính của thực trạng các tồn tại
Thứ nhất, trong xây dựng pháp luật: Hệ thống pháp luật đang trong quá trình hoàn thiện, với nhiều tầng nấc, có hiệu lực pháp lý khác nhau, hình thức rất đa dạng, do nhiều cơ quan nhà nước ban hành về một vấn đề, lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung thay thế, chưa đồng bộ, vẫn còn có những mâu thuẫn, chồng chéo. Điều đặc biệt là khi luật chuyên ngành đã được ban hành nhưng các địa phương vẫn chờ văn bản hướng dẫn thi hành, từ đó làm cho luật kém hiệu lực, hệ thống pháp luật rườm rà, số lượng quá lớn, khó tiếp cận, khó vận dụng và kiểm soát. Yếu tố lợi ích của mọi tầng lớp xã hội vẫn chưa được tính toán đầy đủ, chi tiết nên nhiều khi pháp luật chưa trở thành đại lượng dung hoà các lợi ích chung của các giai tầng trong xã hội, người dân vẫn chưa thấy được luật thể hiện và bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình. Nhiều văn bản luật vẫn còn mang tính định khung, khái quát nên khi có hiệu lực nhưng vẫn chưa thể thi hành được ngay mà phải chờ văn bản hướng dẫn chi tiết3. Một số văn bản luật chưa xuất phát từ tính đặc thù của loại quan hệ xã hội cần điều chỉnh, thiếu tính thực tiễn của cuộc sống, chưa dự báo tốt nên phải sửa đổi, bổ sung ngay sau khi ban hành do không dự liệu hết những khả năng có thể xảy ra cũng như dự báo những hiệu ứng, tác động của luật đối với xã hội (ví dụ, Luật Đất đai, thuế...). Nhiều văn bản ngay sau khi ban hành có những quy định đã bộc lộ tính không khả thi, khó thực hiện, không phù hợp với thực tiễn, không được thực hiện trong thức tiễn (Bộ luật Lao động, Luật Bình đẳng giới, Luật Phòng, chống bạo lực gia đình, phòng chống HIV...), hoặc có các quy định gây khó khăn, cản trở khi thực hiện quyền (việc cấp giấy chứng nhận tham gia tố tụng của luật sư trong Bộ luật Tố tụng hình sự, quyền khởi kiện trong Pháp lệnh về Thủ tục tố tụng hành chính...), hoặc có các quy định chưa phù hợp trình độ dân trí (nghĩa vụ tự chứng minh trong Bộ luật Tố tụng dân sự...). Một số lĩnh vực dân sự vẫn còn thiếu sự điều chỉnh của luật, nhiều văn bản chậm được sửa đổi vẫn mang đậm dấu ấn hành chính bao cấp. Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật vẫn còn hạn chế, vẫn còn tình trạng nhiều văn bản pháp luật đã được công bố có hiệu lực pháp luật mà vẫn chưa được đăng công báo. Ngoài ra, vẫn còn những văn bản luật thiếu các quy định cụ thể về cơ chế bảo đảm thực hiện (về tổ chức, nhân sự, kinh phí thực hiện và các điều kiện bảo đảm khác) nên hiệu lực thi hành thấp. Công tác tập hợp hoá, rà soát, công bố các văn bản pháp luật đã hết hiệu lực pháp luật vẫn chưa được tiến hành thường xuyên, liên tục. Tất cả tạo nên tâm lý sai lệch trong cán bộ thực thi pháp luật, thậm chí coi thường, thiếu tôn trọng luật, hoặc không quan tâm, không biết đến luật, ngóng chờ văn bản hướng dẫn, không dựa vào luật để tổ chức thực hiện.
Thứ hai, thiếu một cơ quan đầu mối chính giúp Chính phủ trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với công tác tổ chức thực hiện pháp luật cũng như theo dõi việc tổ chức thực hiện pháp luật (đưa pháp luật vào cuộc sống) mà dàn trải cho tất cả các Bộ, ngành. Bộ nào đang chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhất định sẽ chịu trách nhiệm vừa xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vừa tổ chức triển khai thực hiện và tự kiểm tra đánh giá, báo cáo về việc thực hiện luật, được Chính phủ uỷ quyền (tự) giải trình trước Quốc hội... Từ đó, dẫn đến việc đánh giá hiệu quả điều chỉnh của pháp luật nói chung không được tiến hành theo tiêu chí nhất định, khách quan do một cơ quan độc lập thực hiện, mà chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành thực hiện theo cách riêng của họ. Do vừa có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật trong cuộc sống, vừa có trách nhiệm tổng kết, đánh giá tác động và hiệu quả điều chỉnh của luật nên các cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ vẫn chưa xác định rõ tầm quan trọng của từng loại vấn đề, đặc biệt là việc đánh giá tác động nên kết quả thường phiến diện, nặng về thành tích, chưa chỉ ra những yếu kém, chưa cho thấy hết những tác động xã hội mà văn bản luật mang lại. Rất nhiều lĩnh vực thực thi pháp luật còn yếu kém, người dân chưa hài lòng về công vụ (ví dụ, trong số các đơn từ khiếu nại có đến trên 70% yêu cầu giải quyết về vấn đề đất đai, trong khi đó chưa có đánh giá khách quan về vấn đề này từ một cơ quan chức năng ngoài Bộ Tài nguyên và Môi trường, Quốc hội cũng chưa thực hiện giám sát về cán bộ địa chính - có trên mười hai ngàn cán bộ địa chính trong toàn quốc..., các vấn đề bức xúc khác như bảo hiểm y tế, chế độ khám chữa bệnh cho dân, thực phẩm, thuốc chữa bệnh kém phẩm chất, là hàng giả...). Ngoài ra, tình hình “tự khen, tự chê” này còn dẫn đến việc thiếu thông tin khách quan nên chậm sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế chính sách. Do không xác định tiêu chí đánh giá về tình hình thực thi pháp luật nên số liệu thống kê về thực hiện các quy định pháp luật cụ thể vẫn ở mức độ chung chung, số liệu không chính xác. Vì vậy, chưa chỉ ra được những khó khăn, vướng mắc phát sinh từ thực tiễn làm cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật trong cuộc sống.
Thứ ba, công tác truyền thông, phổ biến, giáo dục pháp luật còn mang nặng tính hình thức bề nổi, phong trào, thậm chí còn tốn kém và lãng phí do chưa gắn kết với các loại lợi ích cụ thể, với quyền và lợi ích hợp pháp của từng nhóm chủ thể pháp luật. Tình trạng cán bộ, công chức chỉ nghe giới thiệu sơ qua, đại khái trong một buổi về cả một văn bản luật lớn là phổ biến, mà chưa thành yêu cầu bắt buộc phải học tập và nắm chắc pháp luật như một công cụ để xử lý công vụ. Hình thức và nội dung truyền thông, phổ biến, giáo dục pháp luật cho dân chưa thật sát với nhu cầu, điều kiện của từng nhóm đối tượng, từng vùng miền, theo giới, lứa tuổi, ngành nghề, dân tộc, tín ngưỡng, phong tục4… Hệ thống dịch vụ pháp lý (luật sư, giám định, công chứng...) để giúp công dân, doanh nghiệp nắm vững pháp luật, xử sự theo pháp luật trong hoạt động hàng ngày và trong những trường hợp cần thiết vẫn còn chậm phát triển. Thị trường dịch vụ pháp lý vẫn do luật sư tư nhân nắm giữ 100% mà hoàn toàn chưa có thị phần của Nhà nước, trừ dịch vụ trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách. Vì vậy, cơ chế hỗ trợ để các quy định của pháp luật vận hành thực sự trong cuộc sống còn đơn điệu, do các luật sư tự điều chỉnh qua các đơn hàng với thân chủ, Nhà nước chưa thật sự vào cuộc, hình thức chưa đa dạng và có chất lượng để đến được với mọi tầng lớp nhân dân. Từ những hạn chế do thiếu thông tin và khó khăn trong tiếp cận, dẫn đến ý thức tôn trọng pháp luật, lấy pháp luật làm chuẩn mực trong các hành vi ứng xử của nhân dân còn chưa cao, chưa trở thành nếp sống, thói quen của nhân dân mỗi khi có tranh chấp hoặc tham gia vào các quan hệ pháp luật.
Thứ tư, công tác giám sát việc đưa pháp luật vào cuộc sống của Quốc hội và các cơ quan dân cử cũng như sự tham gia giám sát, phản biện của các tổ chức đoàn thể xã hội vẫn còn chưa được thể chế hoá cụ thể và tiến hành thường xuyên, liên tục. Việc giám sát hiện mới chủ yếu tập trung vào một số lĩnh vực nổi cộm có nhiều khiếu nại, tố cáo hoặc do yêu cầu bức xúc, các kiến nghị có ảnh hưởng mạnh của dư luận xã hội, nhưng chưa đi kèm bỏ phiếu bất tín nhiệm vốn là một bộ phận cấu thành của giám sát. Vẫn chưa có những nghị quyết chuyên đề của Quốc hội về giám sát hiệu quả thực hiện từng đạo luật cụ thể trong thực tiễn cuộc sống, cơ chế giải quyết hậu giám sát, đặc biệt là cán bộ có nhiều đơn từ khiếu nại của dân (ở đây có người đã ví von nhà làm luật mới xây dựng nhà nhưng chưa xem lại để biết ngôi nhà đó có được sử dụng không? Sử dụng thế nào? Có dột nát không?)... Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên vẫn chưa làm tốt chức năng giám sát, phản biện xã hội đối với các chính sách được xác định trong luật cũng như việc tổ chức thực hiện chúng.
Thứ năm, nhận thức về tầm quan trọng của pháp luật còn thấp, ảnh hưởng của thói quen trọng“lệ” hơn trọng “luật” vẫn còn tồn tại ở một số vùng, miền do trình độ dân trí ở nhiều nơi vẫn còn thấp, điều kiện thông tin chưa thuận lợi khiến cho người dân khó có thể nắm bắt thông tin pháp luật thiết yếu để áp dụng vào thực tiễn cuộc sống. Tâm lý không tôn trọng pháp luật, thậm chí coi thường pháp luật nhiều nơi trở thành thói quen, dù không mong muốn, mà chỉ biết “sợ cán bộ hoặc sợ chính quyền” vẫn còn tiềm ẩn trong một bộ phận dân cư, thậm chí ở cả công chức, viên chức. Một bộ phận dân cư vẫn chưa hình thành được thói quen sử dụng các cơ quan tư pháp cũng như sử dụng pháp luật để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi phát sinh tranh chấp nên nhiều khi đã tự xử lý, bỏ qua các quyền và lợi ích chính đáng của mình, thậm chí còn vi phạm pháp luật. Hoạt động xác minh, xử lý những người vi phạm pháp luật chưa phù hợp (ví dụ, các biện pháp hành chính đặc biệt mà không qua xét xử), việc phát hiện, điều tra, truy tố và xét xử thiếu kịp thời, nhiều vụ kéo dài làm người dân nghi ngờ tính nghiêm minh, cá biệt có trường hợp bỏ lọt tội phạm, người vi phạm không bị xử lý; nhiều cán bộ, nhiều địa phương “nhờn” pháp luật. Các biện pháp khuyến khích tinh thần còn chưa tạo động lực hỗ trợ, trừ việc khen thưởng khi thi tìm hiểu pháp luật, khen thưởng vẫn chưa gắn với thực thi pháp luật, còn mang tính hình thức, có nơi khen không đúng đối tượng, không đúng thời điểm nên chưa động viên, khuyến khích được người dân tích cực thực hiện pháp luật, tuân thủ pháp luật và tham gia đưa pháp luật vào cuộc sống.
Thứ sáu, đội ngũ cán bộ, công chức vẫn còn thiếu tính chủ động trong thực thi, giải đáp pháp luật cho nhân dân trong quá trình và phạm vi thực thi công vụ. Việc giải thích các quy định của pháp luật, hướng dẫn nhân dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong phạm vi thẩm quyền vẫn còn chưa được tiến hành đầy đủ, thậm chí có người do chưa nắm rõ các quy định còn giải thích tù mù hoặc sai sót, gây kiện cáo. Đội ngũ cán bộ - nhất là ở cơ sở - vẫn còn thiếu và yếu về năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, kiến thức pháp luật chuyên ngành, còn nhiều hạn chế trong ứng xử theo pháp luật, lại không thường xuyên cập nhật các văn bản mới ban hành nên nhiều khi giải quyết công việc của dân còn vi phạm pháp luật. Một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức còn gây khó khăn, sách nhiễu cho dân; tình trạng ách tắc, rơi vào “im lặng” hoặc giải quyết không thoả đáng các khiếu nại, tố cáo từ phía các cơ quan nhà nước đã làm giảm lòng tin của dân vào pháp luật, kéo dài việc kiện cáo.
Thứ bảy, nguồn lực, cơ sở vật chất, phương tiện phục vụ công tác đưa pháp luật vào cuộc sống vẫn chưa được quan tâm đầu tư đúng mức, chưa tương xứng, nếu so sánh với nguồn lực đã bỏ ra trong công tác xây dựng pháp luật hoặc hỗ trợ các lĩnh vực giáo dục, y tế, lao động... Việc đầu tư để Quốc hội giám sát luật, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên tham gia giám sát, các cơ quan tổ chức học tập luật, kinh phí thuê chuyên gia đánh giá độc lập, kinh phí cho các cơ quan pháp luật còn dàn trải, cào bằng, chưa tính đến đặc điểm của từng vùng miền, từng địa bàn, từng loại vấn đề. Kinh phí dành cho hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật không thực tế, không có mục ngân sách riêng, thiếu ổn định, chủ yếu được cấp thông qua các hoạt động kinh tế - xã hội khác, với mức cao thấp do nhận thức của từng cấp, từng ngành cụ thể, nên phần nào làm giảm khả năng, giảm trách nhiệm và tính chủ động của cơ sở trong việc tổ chức thực hiện pháp luật.
3. Quan điểm và các giải pháp cụ thể để tổ chức thực hiện pháp luật
Quan điểm đổi mới việc tổ chức thực hiện pháp luật trong cuộc sống
Với vị trí là công cụ chủ yếu để quản lý xã hội, vai trò to lớn của pháp luật chỉ có thể được phát huy trong cuộc sống khi có một quá trình “tổ chức để thực thi”, để từng văn bản pháp luật sau khi ban hành được các cơ quan, tổ chức và các chủ thể chủ động tiếp cận, sử dụng, thi hành, tuân thủ một cách tự giác tạo thành các sự kiện, hành vi pháp luật khi tham gia các quan hệ xã hội. Do đó, các giải pháp đưa pháp luật vào cuộc sống phải xuất phát từ cơ sở, gắn với cơ sở để xác định rõ hành vi và trách nhiệm, trở thành yêu cầu bắt buộc dần dần tạo nên thói quen tự giác, chủ động chấp hành pháp luật của công chức, viên chức, người lao động và nhân dân nói chung. Quan điểm gắn với cơ sở và các chủ thể cụ thể cần được quán triệt để làm chuyển biến mạnh mẽ nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân, hình thành nếp sống và làm việc theo pháp luật, ngăn ngừa vi phạm pháp luật, duy trì ổn định trật tự xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển.
Chính vì vậy, phải xây dựng và triển khai thực hiện đồng bộ các giải pháp cụ thể của từng khâu trong cả ba khâu: xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật nhằm góp phần xác định rõ trách nhiệm của từng ngành, từng cấp, từng cơ quan nhà nước, các tổ chức và công dân. Bởi vì nếu công tác lập pháp, tư pháp không có các giải pháp phù hợp, hoạt động không có chất lượng, hiệu quả thì sẽ không có tiền đề cho việc tổ chức thực thi pháp luật trong cuộc sống. Chỉ khi pháp luật được xây dựng, hoàn thiện, thực sự là đại lượng thể hiện ý chí chung, dung hoà các lợi ích của mọi lực lượng xã hội thì mới được toàn dân thực sự đón nhận và tự giác thực hiện; cũng như chỉ khi các cơ quan bảo vệ pháp luật vào cuộc, tăng cường vận dụng pháp luật, xử lý nghiêm minh, không bỏ lọt tội phạm và tránh oan, sai mới có tác dụng răn đe và phòng ngừa để mọi công dân, công chức trong mọi lĩnh vực phải tuân thủ pháp luật và lúc đó Nhà nước mới thực sự quản lý xã hội bằng pháp luật.
Các giải pháp cụ thể để tổ chức thực hiện pháp luật
Hướng dẫn thực hiện pháp luật: Cần quán triệt nguyên tắc bảo đảm rằng, các quy định về quan hệ xã hội nằm trong phạm vi quyền và nghĩa vụ công dân mà người dân phải tuân thủ đều phải được quy định trong luật, còn các văn bản hướng dẫn chủ yếu để điều hành trong nội bộ cơ quan nhà nước và các tổ chức. Từ đó xác định rõ phạm vi quan hệ xã hội cần điều chỉnh của từng loại hình văn bản quy phạm pháp luật, tránh được việc ngoài luật còn bắt người dân phải nghiên cứu cả hệ thống văn bản hướng dẫn (đôi khi, sau một luật lại có cả trăm văn bản là nghị định của Chính phủ, thông tư, quyết định của Bộ, ngành). Việc xác định chức năng của Bộ, ngành cũng vô cùng quan trọng, cần tránh chồng chéo ngay trong các văn bản, khó cho việc giám sát và xác định trách nhiệm chính (ví dụ, các văn bản về xoá đói, giảm nghèo có đến trên 70 văn bản, hơn một chục chương trình, Chương trình mục tiêu giảm nghèo thì giao Bộ Lao động - Thương bình và Xã hội và Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong khi đó Chương trình hỗ trợ các xã nghèo theo Quyết định 135 thì giao Uỷ ban Dân tộc, theo Nghị quyết 30ª hỗ trợ giảm nghèo nhanh cho 62 huyện thì trách nhiệm được giao cho nhiều Bộ, ngành, chưa kể mỗi bộ, ngành còn có các nguồn kinh phí về các vấn đề có liên quan nên một sản phẩm xoá nghèo nhiều đơn vị cùng có trách nhiệm và khi được kiểm tra giám sát, một sản phẩm nhiều cơ quan cùng đưa ra làm ví dụ, làm kết quả chung). Việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm tính đầy đủ, toàn diện, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, khách quan, tính dự báo và phù hợp với điều kiện thực tiễn đất nước là cần thiết để bảo đảm các quan hệ xã hội cơ bản, chủ yếu gắn với các quyền và lợi ích hợp pháp của mọi tầng lớp công dân đều được điều chỉnh bởi các bộ luật, luật, hạn chế việc ban hành các văn bản dưới luật. Để bảo đảm tính khả thi và có thể triển khai thực hiện ngay, cần dự liệu hết các tình huống, khả năng hậu quả xã hội có thể xảy ra, dự liệu nguồn nhân lực và tài chính để luật được thực hiện ngay sau khi có hiệu lực.
Về quy trình, cần công khai, minh bạch hoá việc xây dựng ngay từ khâu sáng kiến lập pháp đến khâu góp ý, lấy ý kiến các đối tượng cụ thể và thông qua văn bản; các văn bản hướng dẫn phải đồng thời được xây dựng cùng văn bản chính để sắp xếp theo logic các vấn đề cần giải quyết trong một tổng thể chung. Huy động sự tham gia rộng rãi của mọi tầng lớp nhân dân, các tổ chức, cá nhân đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau vào quá trình xây dựng pháp luật. Tạo cơ chế để dân tham gia góp ý trực tiếp, cụ thể vào văn bản pháp luật, hạn chế phải hướng dẫn luật.
Theo dõi và đánh giá thực hiện luật: Mỗi văn bản pháp luật khi được ban hành đều đã có mục tiêu ban hành nên phải xác định rõ cơ chế giám sát việc thực hiện mục tiêu. Ngoài giám sát của Quốc hội, cần một cơ quan độc lập với cơ quan thực hiện luật thực hiện theo dõi, tổng kết, đánh giá hiệu quả tác động xã hội của văn bản (hiện nay chuyên gia độc lập thường được các tổ chức quốc tế cung ứng và vì vậy nhiều thông tin chuyên gia đánh giá đúng nhưng phạm vi sử dụng kết quả lại rất hẹp, chủ yếu dành cho các tổ chức quốc tế trong nghiên cứu hỗ trợ).
Đẩy mạnh phổ biến, giáo dục pháp luật có liên quan trực tiếp đến quyền và trách nhiệm công vụ, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của các tổ chức đoàn thể xã hội để các chủ thể pháp luật nắm được đầy đủ các quyền và nghĩa vụ, cơ chế bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó. Phát huy khả năng tập hợp, vận động nhân dân chấp hành pháp luật của Ban công tác Mặt trận, chi hội, chi đoàn của các tổ chức đoàn thể nhân dân, lồng ghép với sinh hoạt cộng đồng, với các cuộc vận động do Mặt trận tổ quốc Việt Nam các cấp phát động, gắn công tác pháp luật với việc phát triển kinh tế, thực hiện các phong trào thi đua, bảo đảm công bằng xã hội. Nghiên cứu thực hiện chủ trương xoá đói, giảm nghèo trong lĩnh vực pháp luật thông qua trợ giúp pháp lý, xét xử lưu động của Toà án, phổ biến các quy định của pháp luật liên quan đến từng vùng miền, với các nhóm đối tượng, ở các lĩnh vực, theo giai đoạn, thời điểm, nhằm nâng cao trình độ dân trí pháp lý cho mọi tầng lớp dân cư, trong đó chú trọng vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
Nâng cao năng lực và trách nhiệm của các cơ quan, công chức hành chính, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu trong việc tổ chức thi hành, áp dụng pháp luật, cán bộ, công chức làm việc trong lĩnh vực nào phải nắm bắt và hiểu biết sâu sắc các quy định của pháp luật trong lĩnh vực đó. Đồng thời thường xuyên bồi dưỡng, trang bị những kiến thức pháp luật cơ bản liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của tổ chức để người thực thi công vụ phải hiểu pháp luật và giải quyết công việc trên cơ sở pháp luật. Cán bộ, công chức có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ, chính xác và kịp thời các thông tin pháp luật đến với nhân dân theo lĩnh vực mình phụ trách. Phát huy tính chủ động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước trong việc lấy pháp luật làm nền tảng ứng xử trong việc giải quyết các mối quan hệ xã hội.
Bên cạnh các cơ quan chức năng, cần huy động lực lượng xã hội thực hiện pháp luật trong cuộc sống, theo chủ trương xã hội hoá, trong đó Nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Trách nhiệm trước hết và chủ yếu thuộc về Chính phủ, đội ngũ cán bộ, công chức và các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Huy động các lực lượng xã hội tham gia cùng với Nhà nước trong việc phổ biến, giải thích pháp luật đến từng người dân, từng cán bộ, công chức nhà nước và các cán bộ của tổ chức đoàn thể xã hội, tạo nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật một cách tự giác của mỗi người dân.
Việc học tập pháp luật của cán bộ, công chức: Nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kiến thức pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức. Phát huy vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức trong công tác tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống trong quá trình thực thi công vụ, nâng cao trách nhiệm của hoạt động công vụ, cũng như tính gương mẫu chấp hành pháp luật của cán bộ công chức nhà nước, đảng viên và của các cá nhân tiêu biểu ở cộng đồng dân cư. Xác định rõ trách nhiệm của cán bộ, công chức trong quá trình giải quyết công việc của dân, của tổ chức, gắn trách nhiệm với quyền lợi, với công việc chuyên môn của từng cán bộ, công chức trên cơ sở đầu việc được giao. Nghiên cứu xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức kết hợp với chế độ bổ nhiệm công chức theo nhiệm kỳ hoặc triển khai thực hiện chế độ hợp đồng đối với đội ngũ cán bộ, công chức. Thực hiện đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác giải quyết công việc của dân, của cơ quan, tổ chức, đoàn thể xã hội, chú trọng bồi dưỡng nâng cao có tính đến đặc thù của từng nhóm đối tượng, có tính đến vị trí công tác, yêu cầu công việc và đặc điểm của hoạt động công vụ nhằm nâng cao ý thức trách nhiệm và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ trong thực thi pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước. Ngoài việc tăng cường năng lực và tính độc lập trong xét xử của thẩm phán, đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thi hành pháp luật và áp dụng pháp luật trong các cơ quan hành chính nhà nước cần được nâng cao kỹ năng truyền thông về pháp luật, trách nhiệm giải thích và hướng dẫn pháp luật trong lĩnh vực mình phụ trách. Đồng thời, phát huy vai trò tự quản và công tác vận động, thuyết phục nhân dân chấp hành pháp luật của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên, Ban công tác Mặt trận và các tổ chức thành viên ở cộng đồng khu dân cư.
Hiện nay, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn là những người trực tiếp giải quyết một phần công việc pháp luật của dân ngay tại cơ sở, nhưng có đến trên 70% chưa có trình độ pháp luật5,vì vậy, cần xác định tiêu chuẩn ít nhất phải có trình độ từ trung cấp luật trở lên và thường xuyên được bồi dưỡng, cập nhật văn bản mới cho họ. Bảo đảm mọi cán bộ, công chức khi thực thi công vụ đều có kiến thức hiểu biết pháp luật và có thể vận dụng, áp dụng pháp luật một cách đầy đủ và chính xác. Đồng thời, cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước, trong Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã, người đứng đầu của các tổ chức thành viên Mặt trận ở cộng đồng khu dân cư được bồi dưỡng kiến thức pháp luật để có thể tham gia giám sát thực hiện luật.
Về công tác truyền thông đưa pháp luật đến nhân dân. Đa dạng hoá các loại hình đưa pháp luật vào cuộc sống, từ việc ứng dụng công nghệ thông tin đến loại báo hình, báo viết (Công báo, các phương tiện truyền thông, Internet...). Việc giáo dục pháp luật trong các trường học, cơ sở nghiên cứu, đào tạo cần được thiết kế phù hợp theo độ tuổi, ngành nghề và vùng miền... cần có trọng tâm, theo phân loại đối tượng và phát huy tối đa các lợi thế của các phương tiện thông tin đại chúng và các thiết chế văn hóa - thông tin bảo đảm thể chế hoá quan điểm chỉ đạo của Đảng tại Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 09/12/2003 của Ban Bí thư Trung ương trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân. Tạo cơ chế chủ động cho các chủ thể để sáng tạo trong sử dụng, trong công khai hoá các chủ trương, chính sách, pháp luật mới ban hành cũng như các công cụ quản lý và các hành vi công vụ trong hoạt động cụ thể của các cơ quan nhà nước cho người dân dễ giám sát. Từ đó, tạo cơ chế thông thoáng cho các chủ thể có thể phản ánh kịp thời, sát sao thực trạng đời sống pháp luật để mọi cán bộ, công chức và nhân dân đều nắm bắt được tình hình thi hành pháp luật, phát hiện vi phạm, thấy được các khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng và đề ra các giải pháp hoàn thiện, tham gia kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật.
Việc phát triển dịch vụ pháp lý: Phát triển các hình thức dịch vụ pháp lý bao gồm cả thu phí và miễn phí, bảo đảm sự cân đối, hài hoà giữa nhu cầu và khả năng đáp ứng có tính đến đặc điểm của từng vùng miền, điều kiện tự nhiên, hoàn cảnh địa lý... Đa dạng hoá các chủ thể thực hiện cung ứng dịch vụ pháp lý, bao gồm thành phần của Nhà nước, của xã hội và của tư nhân. Mở rộng và phát triển các thành phần cung ứng dịch vụ trợ giúp pháp lý miễn phí để phục vụ cho mọi tầng lớp nhân dân, trong đó tập trung phục vụ cho những nhóm người thuộc diện Nhà nước cần phải quan tâm, giúp đỡ mà xã hội không có điều kiện thực hiện; đồng thời, xã hội hoá các dịch vụ pháp lý mà xã hội có thể tự tổ chức, đi đôi với tăng cường công tác quản lý nhà nước, bảo đảm nhân dân có nhu cầu đều nhận được dịch vụ có chất lượng. Tổ chức đánh giá, rút kinh nghiệm, công khai hoá các hành vi vi phạm trong việc tổ chức thực thi pháp luật, tạo sự chuyển biến mạnh mẽ, thiết thực trong việc tuân thủ pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức và cộng đồng dân cư.
Sự tham gia của xã hội: Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan của Nhà nước với nhau; giữa cơ quan của Nhà nước với các tổ chức đoàn thể xã hội và quy chế phối hợp giữa các tổ chức đoàn thể xã hội với nhau trong việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình được pháp luật dự liệu. Đồng thời, thực hiện các giải pháp để tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật đã được ban hành cũng như thực hiện việc tư vấn, phổ biến, giáo dục pháp luật đến với mọi công dân cũng như các thành viên, hội viên của tổ chức mình. Nghiên cứu, thành lập hoặc giao nhiệm vụ tổ chức thực hiện pháp luật theo hướng xã hội hoá rộng hơn cho các tổ chức, đoàn thể xã hội.
Cơ chế xử lý và khuyến khích khen thưởng: Xây dựng và nhân rộng các gương điển hình tiên tiến trong công tác tổ chức thực hiện pháp luật, nhân rộng các hình thức thu hút đông đảo nhân dân tham gia đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật ngay tại khu dân cư. Xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm mọi hành vi vi phạm pháp luật đều phải bị phát hiện và xử lý theo đúng pháp luật không kể người vi phạm là ai, ở cương vị nào. Thực hiện tốt công tác khen thưởng đối với tập thể, gia đình, cá nhân và khu dân cư thực hiện tốt việc chấp hành pháp luật; khen thưởng đối với tổ chức, cá nhân tích cực trong công tác truyền thông, vận động chấp hành pháp luật ở cở sở, cộng đồng dân cư.
Bảo đảm về tài chính và cơ sở vật chất: Cần xác định rõ các hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật để dự liệu về phương tiện làm việc, nguồn kinh phí sát với yêu cầu của nhiệm vụ. Tăng cường nguồn kinh phí cho học tập luật, bồi dưỡng nâng cao năng lực, trang bị công nghệ tin học, tài liệu phục vụ cho hoạt động công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, có cơ chế hướng dẫn, kiểm tra bảo đảm sử dụng có hiệu quả.
(1)Đề án xây dựng và đẩy mạnh công tác tuyên truyền vận động chấp hành pháp luật trong cộng đồng dân cư (Ban hành kèm theo Quyết định số 28/2006/QĐ-TTg ngày 28/01/2006 của Thủ tướng Chính phủ), tr. 2.
(2)Ba nhiệm kỳ của Quốc hội - khoá VIII, IX, X - có số văn bản luật và Pháp lệnh được ban hành với số lượng hàng ngàn, lớn gấp nhiều lần so với tất cả các nhiệm kỳ trước cộng lại.
(3)Theo Báo cáo của Bộ Tư pháp, riêng năm 2005, Chính phủ còn nợ, chưa ban hành trên 300 nghị định để hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Năm 2010, Chính phủ vẫn còn nợ trên 100 văn bản hướng dẫn.
(4) Kinh nghiệm của ông Simen Rice- chuyên gia Úc - thì khi cần khảo sát cộng đồng để xem họ có các thói quen gì từ đó mới có cách tiếp cận đúng. Theo ông, người Hoa thích đọc báo thì truyền thông qua báo chí, sách; người Ả rập thích nghe thì truyền thông qua băng; thổ dân Úc thích nghe qua câu chuyện thì truyền thông qua các vụ việc sinh động…
(5) Báo cáo về khảo sát cán bộ tư pháp xã, phường năm 2009 của Bộ Tư pháp.
1. Một số nét về thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật
So với công tác xây dựng pháp luật và bảo vệ pháp luật, công tác tổ chức thực hiện pháp luật trong thực tế cuộc sống chưa được coi trọng đúng mức, chưa theo kịp với công tác lập pháp mặc dù giữa chúng có mối liên hệ chặt chẽ, là cơ sở cho nhau cùng tồn tại và thể hiện tính hiệu quả của pháp luật trên thực tế. Hiểu biết pháp luật nói chung và vận dụng pháp luật đều ở dưới mức yêu cầu là một lý do khiến tình trạng khiếu kiện còn phổ biến. Thậm chí, giữa vận dụng và thực thi pháp luật với hoạt động công vụ cũng vẫn còn khoảng cách lớn và tồn tại một số hạn chế, bất cập trong xử lý vụ việc của dân. Hành vi công vụ đôi khi được thực hiện theo thói quen, hoặc kinh nghiệm mà không dựa trên cơ sở pháp luật. Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo vẫn còn nhiều bất cập, thực tế giải quyết khiếu nại còn chưa dựa vào pháp luật, chủ yếu chuyển đơn mà chưa có sự đầu tư nghiên cứu để có kết quả cụ thể cho từng vụ việc nên chưa tạo được niềm tin trong nhân dân đối với pháp luật và công vụ nói chung. Việc hướng dẫn, kiểm tra, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật vẫn chưa thành cơ chế hoạt động thường xuyên, chưa bảo đảm tính độc lập nên chưa tạo thành sự cần thiết bắt buộc, thành nhu cầu và có tiêu chí để đánh giá. Hiểu biết pháp luật, ý thức chấp hành, điều kiện tiếp cận pháp luật của nhân dân chưa cao (ví dụ, theo thống kê, tỷ lệ mất rừng của Việt Nam cao nhất trong khu vực, chiếm 2,8%/năm do tình trạng chặt phá rừng, trong khi đã có Luật Bảo vệ và phát triển rừng). Các vấn đề gắn với quyền lợi thiết thân của người dân như đất đai, nhà ở… còn rất nhiều vướng mắc do pháp luật thay đổi thường xuyên, trong khi cơ chế quản lý đất và thực hiện pháp luật đất đai chưa có hiệu quả nên tình trạng chuyển quyền sử dụng đất, vi phạm pháp luật đất đai và tình hình khiếu kiện về đất đai diễn ra nghiêm trọng và phổ biến (trên 70% các vụ khiếu kiện có nội dung liên quan đến đất đai). Các vấn đề về pháp luật mang tính phổ thông cũng trong tình trạng có nhiều vi phạm như giao thông, sử dụng điện, nước, quản lý xây dựng, trật tự công cộng, bảo hiểm y tế, giáo dục... (năm 2004, cả nước xảy ra trên 17.600 vụ tai nạn giao thông làm trên 12.200 người chết mà nguyên nhân chủ yếu vẫn là ý thức chấp hành pháp luật về giao thông của người dân còn nhiều hạn chế1). Tệ nạn xã hội, đặc biệt tội phạm còn xảy ra với diễn biến phức tạp, nhiều vụ có tính chất nghiêm trọng và tái phạm lớn, cơ cấu tội phạm ở phạm vi rộng. Do không xác định rõ vai trò của cơ quan, tổ chức và cán bộ công chức làm công tác tổ chức thực hiện pháp luật, bảo vệ pháp luật nên thiếu sự tích cực, chủ động. Thậm chí nhiều cán bộ công chức còn hạn chế về kiến thức pháp luật trong chính nghề nghiệp thuộc chức trách, nhiệm vụ nên chưa đáp ứng được yêu cầu phục vụ, dẫn đến giải quyết sai pháp luật, chậm trễ, gây thiệt hại và kiện cáo. Do Luật Bồi thường nhà nước mới ban hành, nên việc truy xét trách nhiệm, bồi thường sai sót trong hoạt động công vụ chưa có cơ chế xem xét cụ thể từng vụ việc để giải quyết dứt điểm, triệt để theo khiếu kiện vì chưa có người đứng ra chịu trách nhiệm (còn tình trạng khiếu kiện đông người, vượt cấp, kéo dài gây mất trật tự, lãng phí thời gian, tiền của, công sức của người dân và các cơ quan tiếp dân).
Các tồn tại trong tổ chức thực hiện pháp luật
Thứ nhất, về theo dõi việc hướng dẫn thi hành luật. Mặc dù, Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ đã xác định trách nhiệm của Chính phủ về mảng công tác này nhưng chưa có một văn bản pháp luật nào của Chính phủ xác định cụ thể về một Bộ - chủ thể chính giúp Chính phủ triển khai chức năng và là đầu mối, cũng như các quyền và nghĩa vụ chủ thể, cơ chế thực hiện trách nhiệm pháp lý của chức năng này. Hiện nay, chức năng này đang được giao cho tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với văn bản có liên quan đến lĩnh vực mà Bộ, ngành đó quản lý. Như vậy, các Bộ, ngành đều tự theo dõi việc thực hiện chức năng này của mình mà không có cơ quan theo dõi hoặc làm đầu mối nên dẫn tới tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư...
Thứ hai, nhận thức về công tác tổ chức thực hiện pháp luật. Tư duy về vấn đề này của nhiều cơ quan, tổ chức và thậm chí quan chức có trách nhiệm vẫn chỉ dừng ở phạm vi rất hẹp, đôi khi bị đánh đồng với một khâu của công tác này là việc phổ biến các văn bản pháp luật mới ban hành và giáo dục pháp luật (thậm chí vẫn dùng từ “tuyên truyền” do chưa hiểu chính xác khái niệm này). Mỗi văn bản pháp luật mới ban hành được tổ chức để phổ biến cho cán bộ, công chức trong thời gian ½ đến một ngày và chỉ mang tính chất truyền đạt quan điểm, cơ cấu, các vấn đề lớn... mà không phải là học tập từng quy định cụ thể để vận dụng đúng trong các hành vi công vụ. Vì vậy, chỉ khi bị vướng mắc hoặc bị ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích mới tìm hiểu, còn trong hoạt động công vụ vẫn theo thói quen và kinh nghiệm nên vận dụng pháp luật chưa nghiêm mà lý do chính là không nắm chính xác các quy định cụ thể của pháp luật.
Thứ ba, trách nhiệm chủ thể tổ chức thực hiện. Mỗi một văn bản luật Quốc hội giao Chính phủ tổ chức thực hiện, trong văn bản hướng dẫn luật hoặc pháp lệnh, Chính phủ lại giao cho một Bộ, ngành có chức năng quản lý chính về lĩnh vực mà văn bản pháp luật đó quy định. Tuy Bộ, ngành đó lại tiếp tục ban hành văn bản trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình nhưng việc tổ chức thực hiện chủ yếu khép kín trong ngành đó, trừ một số văn bản có tính chất chung. Do vậy, pháp luật nhiều khi mang tính cục bộ và thiếu sự hiểu biết, nhất quán chung, nên nhiều cơ quan, đơn vị, tổ chức và người dân chưa biết sử dụng pháp luật và chưa tin cậy vào pháp luật, thậm chí coi thường pháp luật, phát sinh nhiều khiếu kiện và ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý xã hội bằng pháp luật của Nhà nước. Pháp luật được ban hành ngày càng nhiều, nhưng lại được vận hành chậm chạp trong cuộc sống.
Thứ tư, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thực định. Trong những năm gần đây, công cuộc Đổi mới đất nước mà trọng tâm là phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế đã đặt ra yêu cầu phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật để bảo đảm tính đồng bộ, toàn diện, phù hợp và dễ tiếp cận cho mọi công dân, tổ chức. Vì vậy, công tác lập pháp được Quốc hội tập trung thực hiện, ban hành hàng loạt các bộ luật, luật về nội dung và hình thức, quy trình thủ tục… Nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng đã từng bước được đề cao, vai trò của Quốc hội được phát huy và có hiệu quả trên thực tế2. Các chế định pháp lý điều chỉnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã có các quy định phù hợp nhằm thúc đẩy sự hình thành và phát triển đa dạng loại hình sở hữu, thị trường, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đa dạng ngành nghề sản xuất, kinh doanh, bảo vệ môi trường, thu hút các nguồn lực đầu tư trong nước và ngoài nước. Nguyên tắc pháp luật khuyến khích làm giàu hợp pháp, công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, bảo đảm hài hoà về lợi ích đã từng bước được xác lập. Hệ thống các văn bản pháp luật về hình thức (Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, dự án Luật về Thủ tục tố tụng hành chính...) đang tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện để tạo lập hàng lang pháp lý về thủ tục, trình tự, bảo đảm quyền khiếu kiện, quyền bào chữa, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Hoạt động tư pháp có những đổi mới về nguyên tắc hoạt động như tăng tính tranh tụng, thực hiện cơ chế trách nhiệm cá nhân bồi thường oan, sai đi đôi với tiêu chuẩn hoá vị trí công vụ. Pháp luật điều chỉnh các vấn đề xã hội cũng được quan tâm và chú trọng, nhằm bảo đảm góp phần phát triển kinh tế đi đôi với giải quyết các vấn đề xã hội, hạn chế thất thoát, tham nhũng và tiêu cực của nền kinh tế thị trường. Hoạt động của các cơ quan nhà nước đang cơ bản được đổi mới theo hướng có rà soát chức năng, vị trí công vụ, nâng cao tính phục vụ. Chủ trương dân chủ hoá mọi mặt đời sống xã hội đã được thể chế hoá một bước quan trọng trong lập pháp, cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Như vậy, nếu các văn bản pháp luật tiến bộ này được tổ chức thực hiện tốt sẽ thúc đẩy quá trình vận động và tiến bộ xã hội, hình thành cơ chế trưng cầu dân ý, tín nhiệm xã hội, tự quản, tự chịu trách nhiệm, cơ chế giám sát xã hội, xã hội hoá.
Mặc dù vậy, hiện nay, việc đưa pháp luật vào cuộc sống vẫn chưa theo kịp với yêu cầu của thực tiễn, đáp ứng đòi hỏi của công cuộc Đổi mới.
Một số nguyên nhân chính của thực trạng các tồn tại
Thứ nhất, trong xây dựng pháp luật: Hệ thống pháp luật đang trong quá trình hoàn thiện, với nhiều tầng nấc, có hiệu lực pháp lý khác nhau, hình thức rất đa dạng, do nhiều cơ quan nhà nước ban hành về một vấn đề, lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung thay thế, chưa đồng bộ, vẫn còn có những mâu thuẫn, chồng chéo. Điều đặc biệt là khi luật chuyên ngành đã được ban hành nhưng các địa phương vẫn chờ văn bản hướng dẫn thi hành, từ đó làm cho luật kém hiệu lực, hệ thống pháp luật rườm rà, số lượng quá lớn, khó tiếp cận, khó vận dụng và kiểm soát. Yếu tố lợi ích của mọi tầng lớp xã hội vẫn chưa được tính toán đầy đủ, chi tiết nên nhiều khi pháp luật chưa trở thành đại lượng dung hoà các lợi ích chung của các giai tầng trong xã hội, người dân vẫn chưa thấy được luật thể hiện và bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình. Nhiều văn bản luật vẫn còn mang tính định khung, khái quát nên khi có hiệu lực nhưng vẫn chưa thể thi hành được ngay mà phải chờ văn bản hướng dẫn chi tiết3. Một số văn bản luật chưa xuất phát từ tính đặc thù của loại quan hệ xã hội cần điều chỉnh, thiếu tính thực tiễn của cuộc sống, chưa dự báo tốt nên phải sửa đổi, bổ sung ngay sau khi ban hành do không dự liệu hết những khả năng có thể xảy ra cũng như dự báo những hiệu ứng, tác động của luật đối với xã hội (ví dụ, Luật Đất đai, thuế...). Nhiều văn bản ngay sau khi ban hành có những quy định đã bộc lộ tính không khả thi, khó thực hiện, không phù hợp với thực tiễn, không được thực hiện trong thức tiễn (Bộ luật Lao động, Luật Bình đẳng giới, Luật Phòng, chống bạo lực gia đình, phòng chống HIV...), hoặc có các quy định gây khó khăn, cản trở khi thực hiện quyền (việc cấp giấy chứng nhận tham gia tố tụng của luật sư trong Bộ luật Tố tụng hình sự, quyền khởi kiện trong Pháp lệnh về Thủ tục tố tụng hành chính...), hoặc có các quy định chưa phù hợp trình độ dân trí (nghĩa vụ tự chứng minh trong Bộ luật Tố tụng dân sự...). Một số lĩnh vực dân sự vẫn còn thiếu sự điều chỉnh của luật, nhiều văn bản chậm được sửa đổi vẫn mang đậm dấu ấn hành chính bao cấp. Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật vẫn còn hạn chế, vẫn còn tình trạng nhiều văn bản pháp luật đã được công bố có hiệu lực pháp luật mà vẫn chưa được đăng công báo. Ngoài ra, vẫn còn những văn bản luật thiếu các quy định cụ thể về cơ chế bảo đảm thực hiện (về tổ chức, nhân sự, kinh phí thực hiện và các điều kiện bảo đảm khác) nên hiệu lực thi hành thấp. Công tác tập hợp hoá, rà soát, công bố các văn bản pháp luật đã hết hiệu lực pháp luật vẫn chưa được tiến hành thường xuyên, liên tục. Tất cả tạo nên tâm lý sai lệch trong cán bộ thực thi pháp luật, thậm chí coi thường, thiếu tôn trọng luật, hoặc không quan tâm, không biết đến luật, ngóng chờ văn bản hướng dẫn, không dựa vào luật để tổ chức thực hiện.
Thứ hai, thiếu một cơ quan đầu mối chính giúp Chính phủ trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với công tác tổ chức thực hiện pháp luật cũng như theo dõi việc tổ chức thực hiện pháp luật (đưa pháp luật vào cuộc sống) mà dàn trải cho tất cả các Bộ, ngành. Bộ nào đang chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhất định sẽ chịu trách nhiệm vừa xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vừa tổ chức triển khai thực hiện và tự kiểm tra đánh giá, báo cáo về việc thực hiện luật, được Chính phủ uỷ quyền (tự) giải trình trước Quốc hội... Từ đó, dẫn đến việc đánh giá hiệu quả điều chỉnh của pháp luật nói chung không được tiến hành theo tiêu chí nhất định, khách quan do một cơ quan độc lập thực hiện, mà chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành thực hiện theo cách riêng của họ. Do vừa có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật trong cuộc sống, vừa có trách nhiệm tổng kết, đánh giá tác động và hiệu quả điều chỉnh của luật nên các cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ vẫn chưa xác định rõ tầm quan trọng của từng loại vấn đề, đặc biệt là việc đánh giá tác động nên kết quả thường phiến diện, nặng về thành tích, chưa chỉ ra những yếu kém, chưa cho thấy hết những tác động xã hội mà văn bản luật mang lại. Rất nhiều lĩnh vực thực thi pháp luật còn yếu kém, người dân chưa hài lòng về công vụ (ví dụ, trong số các đơn từ khiếu nại có đến trên 70% yêu cầu giải quyết về vấn đề đất đai, trong khi đó chưa có đánh giá khách quan về vấn đề này từ một cơ quan chức năng ngoài Bộ Tài nguyên và Môi trường, Quốc hội cũng chưa thực hiện giám sát về cán bộ địa chính - có trên mười hai ngàn cán bộ địa chính trong toàn quốc..., các vấn đề bức xúc khác như bảo hiểm y tế, chế độ khám chữa bệnh cho dân, thực phẩm, thuốc chữa bệnh kém phẩm chất, là hàng giả...). Ngoài ra, tình hình “tự khen, tự chê” này còn dẫn đến việc thiếu thông tin khách quan nên chậm sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế chính sách. Do không xác định tiêu chí đánh giá về tình hình thực thi pháp luật nên số liệu thống kê về thực hiện các quy định pháp luật cụ thể vẫn ở mức độ chung chung, số liệu không chính xác. Vì vậy, chưa chỉ ra được những khó khăn, vướng mắc phát sinh từ thực tiễn làm cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật trong cuộc sống.
Thứ ba, công tác truyền thông, phổ biến, giáo dục pháp luật còn mang nặng tính hình thức bề nổi, phong trào, thậm chí còn tốn kém và lãng phí do chưa gắn kết với các loại lợi ích cụ thể, với quyền và lợi ích hợp pháp của từng nhóm chủ thể pháp luật. Tình trạng cán bộ, công chức chỉ nghe giới thiệu sơ qua, đại khái trong một buổi về cả một văn bản luật lớn là phổ biến, mà chưa thành yêu cầu bắt buộc phải học tập và nắm chắc pháp luật như một công cụ để xử lý công vụ. Hình thức và nội dung truyền thông, phổ biến, giáo dục pháp luật cho dân chưa thật sát với nhu cầu, điều kiện của từng nhóm đối tượng, từng vùng miền, theo giới, lứa tuổi, ngành nghề, dân tộc, tín ngưỡng, phong tục4… Hệ thống dịch vụ pháp lý (luật sư, giám định, công chứng...) để giúp công dân, doanh nghiệp nắm vững pháp luật, xử sự theo pháp luật trong hoạt động hàng ngày và trong những trường hợp cần thiết vẫn còn chậm phát triển. Thị trường dịch vụ pháp lý vẫn do luật sư tư nhân nắm giữ 100% mà hoàn toàn chưa có thị phần của Nhà nước, trừ dịch vụ trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách. Vì vậy, cơ chế hỗ trợ để các quy định của pháp luật vận hành thực sự trong cuộc sống còn đơn điệu, do các luật sư tự điều chỉnh qua các đơn hàng với thân chủ, Nhà nước chưa thật sự vào cuộc, hình thức chưa đa dạng và có chất lượng để đến được với mọi tầng lớp nhân dân. Từ những hạn chế do thiếu thông tin và khó khăn trong tiếp cận, dẫn đến ý thức tôn trọng pháp luật, lấy pháp luật làm chuẩn mực trong các hành vi ứng xử của nhân dân còn chưa cao, chưa trở thành nếp sống, thói quen của nhân dân mỗi khi có tranh chấp hoặc tham gia vào các quan hệ pháp luật.
Thứ tư, công tác giám sát việc đưa pháp luật vào cuộc sống của Quốc hội và các cơ quan dân cử cũng như sự tham gia giám sát, phản biện của các tổ chức đoàn thể xã hội vẫn còn chưa được thể chế hoá cụ thể và tiến hành thường xuyên, liên tục. Việc giám sát hiện mới chủ yếu tập trung vào một số lĩnh vực nổi cộm có nhiều khiếu nại, tố cáo hoặc do yêu cầu bức xúc, các kiến nghị có ảnh hưởng mạnh của dư luận xã hội, nhưng chưa đi kèm bỏ phiếu bất tín nhiệm vốn là một bộ phận cấu thành của giám sát. Vẫn chưa có những nghị quyết chuyên đề của Quốc hội về giám sát hiệu quả thực hiện từng đạo luật cụ thể trong thực tiễn cuộc sống, cơ chế giải quyết hậu giám sát, đặc biệt là cán bộ có nhiều đơn từ khiếu nại của dân (ở đây có người đã ví von nhà làm luật mới xây dựng nhà nhưng chưa xem lại để biết ngôi nhà đó có được sử dụng không? Sử dụng thế nào? Có dột nát không?)... Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên vẫn chưa làm tốt chức năng giám sát, phản biện xã hội đối với các chính sách được xác định trong luật cũng như việc tổ chức thực hiện chúng.
Thứ năm, nhận thức về tầm quan trọng của pháp luật còn thấp, ảnh hưởng của thói quen trọng“lệ” hơn trọng “luật” vẫn còn tồn tại ở một số vùng, miền do trình độ dân trí ở nhiều nơi vẫn còn thấp, điều kiện thông tin chưa thuận lợi khiến cho người dân khó có thể nắm bắt thông tin pháp luật thiết yếu để áp dụng vào thực tiễn cuộc sống. Tâm lý không tôn trọng pháp luật, thậm chí coi thường pháp luật nhiều nơi trở thành thói quen, dù không mong muốn, mà chỉ biết “sợ cán bộ hoặc sợ chính quyền” vẫn còn tiềm ẩn trong một bộ phận dân cư, thậm chí ở cả công chức, viên chức. Một bộ phận dân cư vẫn chưa hình thành được thói quen sử dụng các cơ quan tư pháp cũng như sử dụng pháp luật để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi phát sinh tranh chấp nên nhiều khi đã tự xử lý, bỏ qua các quyền và lợi ích chính đáng của mình, thậm chí còn vi phạm pháp luật. Hoạt động xác minh, xử lý những người vi phạm pháp luật chưa phù hợp (ví dụ, các biện pháp hành chính đặc biệt mà không qua xét xử), việc phát hiện, điều tra, truy tố và xét xử thiếu kịp thời, nhiều vụ kéo dài làm người dân nghi ngờ tính nghiêm minh, cá biệt có trường hợp bỏ lọt tội phạm, người vi phạm không bị xử lý; nhiều cán bộ, nhiều địa phương “nhờn” pháp luật. Các biện pháp khuyến khích tinh thần còn chưa tạo động lực hỗ trợ, trừ việc khen thưởng khi thi tìm hiểu pháp luật, khen thưởng vẫn chưa gắn với thực thi pháp luật, còn mang tính hình thức, có nơi khen không đúng đối tượng, không đúng thời điểm nên chưa động viên, khuyến khích được người dân tích cực thực hiện pháp luật, tuân thủ pháp luật và tham gia đưa pháp luật vào cuộc sống.
Thứ sáu, đội ngũ cán bộ, công chức vẫn còn thiếu tính chủ động trong thực thi, giải đáp pháp luật cho nhân dân trong quá trình và phạm vi thực thi công vụ. Việc giải thích các quy định của pháp luật, hướng dẫn nhân dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong phạm vi thẩm quyền vẫn còn chưa được tiến hành đầy đủ, thậm chí có người do chưa nắm rõ các quy định còn giải thích tù mù hoặc sai sót, gây kiện cáo. Đội ngũ cán bộ - nhất là ở cơ sở - vẫn còn thiếu và yếu về năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, kiến thức pháp luật chuyên ngành, còn nhiều hạn chế trong ứng xử theo pháp luật, lại không thường xuyên cập nhật các văn bản mới ban hành nên nhiều khi giải quyết công việc của dân còn vi phạm pháp luật. Một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức còn gây khó khăn, sách nhiễu cho dân; tình trạng ách tắc, rơi vào “im lặng” hoặc giải quyết không thoả đáng các khiếu nại, tố cáo từ phía các cơ quan nhà nước đã làm giảm lòng tin của dân vào pháp luật, kéo dài việc kiện cáo.
Thứ bảy, nguồn lực, cơ sở vật chất, phương tiện phục vụ công tác đưa pháp luật vào cuộc sống vẫn chưa được quan tâm đầu tư đúng mức, chưa tương xứng, nếu so sánh với nguồn lực đã bỏ ra trong công tác xây dựng pháp luật hoặc hỗ trợ các lĩnh vực giáo dục, y tế, lao động... Việc đầu tư để Quốc hội giám sát luật, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên tham gia giám sát, các cơ quan tổ chức học tập luật, kinh phí thuê chuyên gia đánh giá độc lập, kinh phí cho các cơ quan pháp luật còn dàn trải, cào bằng, chưa tính đến đặc điểm của từng vùng miền, từng địa bàn, từng loại vấn đề. Kinh phí dành cho hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật không thực tế, không có mục ngân sách riêng, thiếu ổn định, chủ yếu được cấp thông qua các hoạt động kinh tế - xã hội khác, với mức cao thấp do nhận thức của từng cấp, từng ngành cụ thể, nên phần nào làm giảm khả năng, giảm trách nhiệm và tính chủ động của cơ sở trong việc tổ chức thực hiện pháp luật.
3. Quan điểm và các giải pháp cụ thể để tổ chức thực hiện pháp luật
Quan điểm đổi mới việc tổ chức thực hiện pháp luật trong cuộc sống
Với vị trí là công cụ chủ yếu để quản lý xã hội, vai trò to lớn của pháp luật chỉ có thể được phát huy trong cuộc sống khi có một quá trình “tổ chức để thực thi”, để từng văn bản pháp luật sau khi ban hành được các cơ quan, tổ chức và các chủ thể chủ động tiếp cận, sử dụng, thi hành, tuân thủ một cách tự giác tạo thành các sự kiện, hành vi pháp luật khi tham gia các quan hệ xã hội. Do đó, các giải pháp đưa pháp luật vào cuộc sống phải xuất phát từ cơ sở, gắn với cơ sở để xác định rõ hành vi và trách nhiệm, trở thành yêu cầu bắt buộc dần dần tạo nên thói quen tự giác, chủ động chấp hành pháp luật của công chức, viên chức, người lao động và nhân dân nói chung. Quan điểm gắn với cơ sở và các chủ thể cụ thể cần được quán triệt để làm chuyển biến mạnh mẽ nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân, hình thành nếp sống và làm việc theo pháp luật, ngăn ngừa vi phạm pháp luật, duy trì ổn định trật tự xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển.
Chính vì vậy, phải xây dựng và triển khai thực hiện đồng bộ các giải pháp cụ thể của từng khâu trong cả ba khâu: xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật nhằm góp phần xác định rõ trách nhiệm của từng ngành, từng cấp, từng cơ quan nhà nước, các tổ chức và công dân. Bởi vì nếu công tác lập pháp, tư pháp không có các giải pháp phù hợp, hoạt động không có chất lượng, hiệu quả thì sẽ không có tiền đề cho việc tổ chức thực thi pháp luật trong cuộc sống. Chỉ khi pháp luật được xây dựng, hoàn thiện, thực sự là đại lượng thể hiện ý chí chung, dung hoà các lợi ích của mọi lực lượng xã hội thì mới được toàn dân thực sự đón nhận và tự giác thực hiện; cũng như chỉ khi các cơ quan bảo vệ pháp luật vào cuộc, tăng cường vận dụng pháp luật, xử lý nghiêm minh, không bỏ lọt tội phạm và tránh oan, sai mới có tác dụng răn đe và phòng ngừa để mọi công dân, công chức trong mọi lĩnh vực phải tuân thủ pháp luật và lúc đó Nhà nước mới thực sự quản lý xã hội bằng pháp luật.
Các giải pháp cụ thể để tổ chức thực hiện pháp luật
Hướng dẫn thực hiện pháp luật: Cần quán triệt nguyên tắc bảo đảm rằng, các quy định về quan hệ xã hội nằm trong phạm vi quyền và nghĩa vụ công dân mà người dân phải tuân thủ đều phải được quy định trong luật, còn các văn bản hướng dẫn chủ yếu để điều hành trong nội bộ cơ quan nhà nước và các tổ chức. Từ đó xác định rõ phạm vi quan hệ xã hội cần điều chỉnh của từng loại hình văn bản quy phạm pháp luật, tránh được việc ngoài luật còn bắt người dân phải nghiên cứu cả hệ thống văn bản hướng dẫn (đôi khi, sau một luật lại có cả trăm văn bản là nghị định của Chính phủ, thông tư, quyết định của Bộ, ngành). Việc xác định chức năng của Bộ, ngành cũng vô cùng quan trọng, cần tránh chồng chéo ngay trong các văn bản, khó cho việc giám sát và xác định trách nhiệm chính (ví dụ, các văn bản về xoá đói, giảm nghèo có đến trên 70 văn bản, hơn một chục chương trình, Chương trình mục tiêu giảm nghèo thì giao Bộ Lao động - Thương bình và Xã hội và Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong khi đó Chương trình hỗ trợ các xã nghèo theo Quyết định 135 thì giao Uỷ ban Dân tộc, theo Nghị quyết 30ª hỗ trợ giảm nghèo nhanh cho 62 huyện thì trách nhiệm được giao cho nhiều Bộ, ngành, chưa kể mỗi bộ, ngành còn có các nguồn kinh phí về các vấn đề có liên quan nên một sản phẩm xoá nghèo nhiều đơn vị cùng có trách nhiệm và khi được kiểm tra giám sát, một sản phẩm nhiều cơ quan cùng đưa ra làm ví dụ, làm kết quả chung). Việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm tính đầy đủ, toàn diện, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, khách quan, tính dự báo và phù hợp với điều kiện thực tiễn đất nước là cần thiết để bảo đảm các quan hệ xã hội cơ bản, chủ yếu gắn với các quyền và lợi ích hợp pháp của mọi tầng lớp công dân đều được điều chỉnh bởi các bộ luật, luật, hạn chế việc ban hành các văn bản dưới luật. Để bảo đảm tính khả thi và có thể triển khai thực hiện ngay, cần dự liệu hết các tình huống, khả năng hậu quả xã hội có thể xảy ra, dự liệu nguồn nhân lực và tài chính để luật được thực hiện ngay sau khi có hiệu lực.
Về quy trình, cần công khai, minh bạch hoá việc xây dựng ngay từ khâu sáng kiến lập pháp đến khâu góp ý, lấy ý kiến các đối tượng cụ thể và thông qua văn bản; các văn bản hướng dẫn phải đồng thời được xây dựng cùng văn bản chính để sắp xếp theo logic các vấn đề cần giải quyết trong một tổng thể chung. Huy động sự tham gia rộng rãi của mọi tầng lớp nhân dân, các tổ chức, cá nhân đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau vào quá trình xây dựng pháp luật. Tạo cơ chế để dân tham gia góp ý trực tiếp, cụ thể vào văn bản pháp luật, hạn chế phải hướng dẫn luật.
Theo dõi và đánh giá thực hiện luật: Mỗi văn bản pháp luật khi được ban hành đều đã có mục tiêu ban hành nên phải xác định rõ cơ chế giám sát việc thực hiện mục tiêu. Ngoài giám sát của Quốc hội, cần một cơ quan độc lập với cơ quan thực hiện luật thực hiện theo dõi, tổng kết, đánh giá hiệu quả tác động xã hội của văn bản (hiện nay chuyên gia độc lập thường được các tổ chức quốc tế cung ứng và vì vậy nhiều thông tin chuyên gia đánh giá đúng nhưng phạm vi sử dụng kết quả lại rất hẹp, chủ yếu dành cho các tổ chức quốc tế trong nghiên cứu hỗ trợ).
Đẩy mạnh phổ biến, giáo dục pháp luật có liên quan trực tiếp đến quyền và trách nhiệm công vụ, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của các tổ chức đoàn thể xã hội để các chủ thể pháp luật nắm được đầy đủ các quyền và nghĩa vụ, cơ chế bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó. Phát huy khả năng tập hợp, vận động nhân dân chấp hành pháp luật của Ban công tác Mặt trận, chi hội, chi đoàn của các tổ chức đoàn thể nhân dân, lồng ghép với sinh hoạt cộng đồng, với các cuộc vận động do Mặt trận tổ quốc Việt Nam các cấp phát động, gắn công tác pháp luật với việc phát triển kinh tế, thực hiện các phong trào thi đua, bảo đảm công bằng xã hội. Nghiên cứu thực hiện chủ trương xoá đói, giảm nghèo trong lĩnh vực pháp luật thông qua trợ giúp pháp lý, xét xử lưu động của Toà án, phổ biến các quy định của pháp luật liên quan đến từng vùng miền, với các nhóm đối tượng, ở các lĩnh vực, theo giai đoạn, thời điểm, nhằm nâng cao trình độ dân trí pháp lý cho mọi tầng lớp dân cư, trong đó chú trọng vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
Nâng cao năng lực và trách nhiệm của các cơ quan, công chức hành chính, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu trong việc tổ chức thi hành, áp dụng pháp luật, cán bộ, công chức làm việc trong lĩnh vực nào phải nắm bắt và hiểu biết sâu sắc các quy định của pháp luật trong lĩnh vực đó. Đồng thời thường xuyên bồi dưỡng, trang bị những kiến thức pháp luật cơ bản liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của tổ chức để người thực thi công vụ phải hiểu pháp luật và giải quyết công việc trên cơ sở pháp luật. Cán bộ, công chức có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ, chính xác và kịp thời các thông tin pháp luật đến với nhân dân theo lĩnh vực mình phụ trách. Phát huy tính chủ động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước trong việc lấy pháp luật làm nền tảng ứng xử trong việc giải quyết các mối quan hệ xã hội.
Bên cạnh các cơ quan chức năng, cần huy động lực lượng xã hội thực hiện pháp luật trong cuộc sống, theo chủ trương xã hội hoá, trong đó Nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Trách nhiệm trước hết và chủ yếu thuộc về Chính phủ, đội ngũ cán bộ, công chức và các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Huy động các lực lượng xã hội tham gia cùng với Nhà nước trong việc phổ biến, giải thích pháp luật đến từng người dân, từng cán bộ, công chức nhà nước và các cán bộ của tổ chức đoàn thể xã hội, tạo nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật một cách tự giác của mỗi người dân.
Việc học tập pháp luật của cán bộ, công chức: Nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kiến thức pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức. Phát huy vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức trong công tác tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống trong quá trình thực thi công vụ, nâng cao trách nhiệm của hoạt động công vụ, cũng như tính gương mẫu chấp hành pháp luật của cán bộ công chức nhà nước, đảng viên và của các cá nhân tiêu biểu ở cộng đồng dân cư. Xác định rõ trách nhiệm của cán bộ, công chức trong quá trình giải quyết công việc của dân, của tổ chức, gắn trách nhiệm với quyền lợi, với công việc chuyên môn của từng cán bộ, công chức trên cơ sở đầu việc được giao. Nghiên cứu xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức kết hợp với chế độ bổ nhiệm công chức theo nhiệm kỳ hoặc triển khai thực hiện chế độ hợp đồng đối với đội ngũ cán bộ, công chức. Thực hiện đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác giải quyết công việc của dân, của cơ quan, tổ chức, đoàn thể xã hội, chú trọng bồi dưỡng nâng cao có tính đến đặc thù của từng nhóm đối tượng, có tính đến vị trí công tác, yêu cầu công việc và đặc điểm của hoạt động công vụ nhằm nâng cao ý thức trách nhiệm và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ trong thực thi pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước. Ngoài việc tăng cường năng lực và tính độc lập trong xét xử của thẩm phán, đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thi hành pháp luật và áp dụng pháp luật trong các cơ quan hành chính nhà nước cần được nâng cao kỹ năng truyền thông về pháp luật, trách nhiệm giải thích và hướng dẫn pháp luật trong lĩnh vực mình phụ trách. Đồng thời, phát huy vai trò tự quản và công tác vận động, thuyết phục nhân dân chấp hành pháp luật của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên, Ban công tác Mặt trận và các tổ chức thành viên ở cộng đồng khu dân cư.
Hiện nay, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn là những người trực tiếp giải quyết một phần công việc pháp luật của dân ngay tại cơ sở, nhưng có đến trên 70% chưa có trình độ pháp luật5,vì vậy, cần xác định tiêu chuẩn ít nhất phải có trình độ từ trung cấp luật trở lên và thường xuyên được bồi dưỡng, cập nhật văn bản mới cho họ. Bảo đảm mọi cán bộ, công chức khi thực thi công vụ đều có kiến thức hiểu biết pháp luật và có thể vận dụng, áp dụng pháp luật một cách đầy đủ và chính xác. Đồng thời, cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước, trong Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã, người đứng đầu của các tổ chức thành viên Mặt trận ở cộng đồng khu dân cư được bồi dưỡng kiến thức pháp luật để có thể tham gia giám sát thực hiện luật.
Về công tác truyền thông đưa pháp luật đến nhân dân. Đa dạng hoá các loại hình đưa pháp luật vào cuộc sống, từ việc ứng dụng công nghệ thông tin đến loại báo hình, báo viết (Công báo, các phương tiện truyền thông, Internet...). Việc giáo dục pháp luật trong các trường học, cơ sở nghiên cứu, đào tạo cần được thiết kế phù hợp theo độ tuổi, ngành nghề và vùng miền... cần có trọng tâm, theo phân loại đối tượng và phát huy tối đa các lợi thế của các phương tiện thông tin đại chúng và các thiết chế văn hóa - thông tin bảo đảm thể chế hoá quan điểm chỉ đạo của Đảng tại Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 09/12/2003 của Ban Bí thư Trung ương trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân. Tạo cơ chế chủ động cho các chủ thể để sáng tạo trong sử dụng, trong công khai hoá các chủ trương, chính sách, pháp luật mới ban hành cũng như các công cụ quản lý và các hành vi công vụ trong hoạt động cụ thể của các cơ quan nhà nước cho người dân dễ giám sát. Từ đó, tạo cơ chế thông thoáng cho các chủ thể có thể phản ánh kịp thời, sát sao thực trạng đời sống pháp luật để mọi cán bộ, công chức và nhân dân đều nắm bắt được tình hình thi hành pháp luật, phát hiện vi phạm, thấy được các khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng và đề ra các giải pháp hoàn thiện, tham gia kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật.
Việc phát triển dịch vụ pháp lý: Phát triển các hình thức dịch vụ pháp lý bao gồm cả thu phí và miễn phí, bảo đảm sự cân đối, hài hoà giữa nhu cầu và khả năng đáp ứng có tính đến đặc điểm của từng vùng miền, điều kiện tự nhiên, hoàn cảnh địa lý... Đa dạng hoá các chủ thể thực hiện cung ứng dịch vụ pháp lý, bao gồm thành phần của Nhà nước, của xã hội và của tư nhân. Mở rộng và phát triển các thành phần cung ứng dịch vụ trợ giúp pháp lý miễn phí để phục vụ cho mọi tầng lớp nhân dân, trong đó tập trung phục vụ cho những nhóm người thuộc diện Nhà nước cần phải quan tâm, giúp đỡ mà xã hội không có điều kiện thực hiện; đồng thời, xã hội hoá các dịch vụ pháp lý mà xã hội có thể tự tổ chức, đi đôi với tăng cường công tác quản lý nhà nước, bảo đảm nhân dân có nhu cầu đều nhận được dịch vụ có chất lượng. Tổ chức đánh giá, rút kinh nghiệm, công khai hoá các hành vi vi phạm trong việc tổ chức thực thi pháp luật, tạo sự chuyển biến mạnh mẽ, thiết thực trong việc tuân thủ pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức và cộng đồng dân cư.
Sự tham gia của xã hội: Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan của Nhà nước với nhau; giữa cơ quan của Nhà nước với các tổ chức đoàn thể xã hội và quy chế phối hợp giữa các tổ chức đoàn thể xã hội với nhau trong việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình được pháp luật dự liệu. Đồng thời, thực hiện các giải pháp để tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật đã được ban hành cũng như thực hiện việc tư vấn, phổ biến, giáo dục pháp luật đến với mọi công dân cũng như các thành viên, hội viên của tổ chức mình. Nghiên cứu, thành lập hoặc giao nhiệm vụ tổ chức thực hiện pháp luật theo hướng xã hội hoá rộng hơn cho các tổ chức, đoàn thể xã hội.
Cơ chế xử lý và khuyến khích khen thưởng: Xây dựng và nhân rộng các gương điển hình tiên tiến trong công tác tổ chức thực hiện pháp luật, nhân rộng các hình thức thu hút đông đảo nhân dân tham gia đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật ngay tại khu dân cư. Xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm mọi hành vi vi phạm pháp luật đều phải bị phát hiện và xử lý theo đúng pháp luật không kể người vi phạm là ai, ở cương vị nào. Thực hiện tốt công tác khen thưởng đối với tập thể, gia đình, cá nhân và khu dân cư thực hiện tốt việc chấp hành pháp luật; khen thưởng đối với tổ chức, cá nhân tích cực trong công tác truyền thông, vận động chấp hành pháp luật ở cở sở, cộng đồng dân cư.
Bảo đảm về tài chính và cơ sở vật chất: Cần xác định rõ các hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật để dự liệu về phương tiện làm việc, nguồn kinh phí sát với yêu cầu của nhiệm vụ. Tăng cường nguồn kinh phí cho học tập luật, bồi dưỡng nâng cao năng lực, trang bị công nghệ tin học, tài liệu phục vụ cho hoạt động công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, có cơ chế hướng dẫn, kiểm tra bảo đảm sử dụng có hiệu quả.
(1)Đề án xây dựng và đẩy mạnh công tác tuyên truyền vận động chấp hành pháp luật trong cộng đồng dân cư (Ban hành kèm theo Quyết định số 28/2006/QĐ-TTg ngày 28/01/2006 của Thủ tướng Chính phủ), tr. 2.
(2)Ba nhiệm kỳ của Quốc hội - khoá VIII, IX, X - có số văn bản luật và Pháp lệnh được ban hành với số lượng hàng ngàn, lớn gấp nhiều lần so với tất cả các nhiệm kỳ trước cộng lại.
(3)Theo Báo cáo của Bộ Tư pháp, riêng năm 2005, Chính phủ còn nợ, chưa ban hành trên 300 nghị định để hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Năm 2010, Chính phủ vẫn còn nợ trên 100 văn bản hướng dẫn.
(4) Kinh nghiệm của ông Simen Rice- chuyên gia Úc - thì khi cần khảo sát cộng đồng để xem họ có các thói quen gì từ đó mới có cách tiếp cận đúng. Theo ông, người Hoa thích đọc báo thì truyền thông qua báo chí, sách; người Ả rập thích nghe thì truyền thông qua băng; thổ dân Úc thích nghe qua câu chuyện thì truyền thông qua các vụ việc sinh động…
(5) Báo cáo về khảo sát cán bộ tư pháp xã, phường năm 2009 của Bộ Tư pháp.
| (Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 187-188-thang-1-2-2011 ngày 10/02/2011) TS. Tạ Thị Minh Lý - Cục trưởng Cục Trợ giúp pháp lý, Bộ Tư pháp |