Đăng ký
Home
Forum
Xem nội dung mới
Hộp thư
Lý lịch
Trợ giúp
Ban quản trị
Lịch
Thống kê
1. Khái quát về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước
Chất lượng của một quyết định quản lý nhà nước được xem xét qua tính hợp pháp và tính hợp lý. Đó là hai tiêu chuẩn đánh giá quyết định quản lý nhà nước ở hai góc độ khác nhau, tuy độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống nhất và bổ trợ cho nhau.
Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế - một nguyên tắc hiến định. Trong khi tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước thể hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội. Sức sống và khả năng tồn tại của các quyết định quản lý nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của nó. Quyết định quản lý nhà nước khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý. Mặt khác, để bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của nội dung và hình thức quyết định thì thủ tục xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp với lý luận và thực tiễn, nghĩa là thủ tục đó cũng phải bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý. Trong đó, tính hợp pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế, còn tính hợp lý là yêu cầu của nghệ thuật quản lý, của chính cuộc sống1.
Như vậy, tính hợp pháp của quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của quyết định đó với thẩm quyền, nội dung, hình thức, phương pháp quản lý của các chủ thể quản lý trong khuôn khổ pháp luật quy định. Tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định đó với các yêu cầu về thủ tục do luật định.
Còn tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước là sự thể hiện phương án được lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý trong quyết định là phương án tốt nhất. Quyết định đó biểu hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội; được sự đồng thuận của mọi người. Tính hợp lý đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định với các yêu cầu về tính hợp lý đề ra đối với thủ tục này.
Rất tiếc là hiện nay, pháp luật nước ta chưa quan tâm đúng mức đến vấn đề này, nhiều văn bản khác nhau cũng chỉ áp dụng một công thức chung là quan tâm đến việc có “trái với pháp luật”, “trái với văn bản” cấp trên hay không. Ví dụ: trong Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật chỉ đề cập đến tính hợp pháp của văn bản mà chưa coi trọng đến “tính hợp lý”2. Nhà làm luật cũng nhiều khi lãng quên tính hợp lý của văn bản pháp luật, một điều rất cần sớm khắc phục.
2. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định quản lý nhà nước
Sẽ là lý tưởng nếu quyết định quản lý nhà nước được ban hành đáp ứng tốt các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý. Sự hài hòa giữa tính hợp pháp và tính hợp lý là rất quan trọng và cần thiết vì không có gì làm phiền lòng người dân hơn tình cảnh: hành động hợp lý thì không hợp pháp, mà hợp pháp thì không hợp lý3. Do đó, khi ban hành quyết định quản lý nhà nước không thể tách rời tính hợp pháp với tính hợp lý mà phải luôn tính đến tính hợp pháp bên cạnh tính hợp lý, tính khả thi của các biện pháp được đề ra trong quyết định đó.
Tính hợp pháp và tính hợp lý có mối quan hệ chặt chẽ với nhau nhưng không thể đồng nhất với nhau. Việc ban hành một quyết định quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu hợp pháp đơn giản hơn đối với yêu cầu về tính hợp lý vì tính hợp pháp có những tiêu chí định lượng rõ ràng; trong khi đó, tính hợp lý lại phụ thuộc nhiều vào tiêu chí định tính. Những biểu hiện của tính hợp pháp được pháp luật quy định khá cụ thể nên dễ nhận biết. Trong khi đó, thước đo của tính hợp lý đều được rút ra từ những nguyên tắc chung của pháp luật lẫn các quy tắc chung của cuộc sống nên phần nhiều phụ thuộc vào quan điểm cá nhân của mỗi người. Do đó, việc đánh giá một quyết định quản lý nhà nước có hợp lý hay không có thể gây ra nhiều tranh cãi hơn so với việc đánh giá tính hợp pháp của nó. Trong một phương án hợp pháp có thể có hàng trăm, hàng nghìn giải pháp nhưng ở đó chỉ có một giải pháp là tối ưu nhất, hợp lý nhất. Tuy nhiên, việc tìm kiếm giải pháp tối ưu không phải lúc nào cũng dễ dàng. Có nhiều lý do dẫn đến tình trạng mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, như:
Một là, quyết định quản lý nhà nước có thể hợp lý, hợp pháp tại thời điểm ban hành nhưng do thời gian trôi qua, những thay đổi khách quan của điều kiện kinh tế - xã hội diễn ra mạnh mẽ trong khi cơ quan có thẩm quyền chưa kịp sửa đổi, ban hành mới làm cho quyết định trở nên lỗi thời và không hợp lý. Ví dụ: theo Thông báo của Ban chỉ đạo quốc gia phòng chống dịch SARS và cúm A H5N1, trong tháng 7/2005 đã có 4 tỉnh, thành phố là Cần Thơ, Bến Tre, Đồng Tháp và Hà Nội tái xuất hiện dịch cúm gia cầm. Trước diễn biến bất thường của dịch cúm gia cầm, Chính phủ đã chỉ đạo các địa phương xây dựng ngay kế hoạch hành động khẩn cấp để chủ động đối phó dịch bệnh4. Ngày 11/7/2005, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Bến Tre ban hành Chỉ thị 25/2005/CT-UBND về việc cấm nuôi, xuất nhập, vận chuyển, chế biến, kinh doanh gia cầm, chim cảnh. Việc cấm nuôi, xuất nhập, vận chuyển, chế biến, kinh doanh gia cầm, chim cảnh là một trong những biện pháp hiệu quả để chống dịch cúm gia cầm. Vào thời điểm này, Chỉ thị 25/2005/CT-UBND ra đời đáp ứng yêu cầu tính hợp pháp và hợp lý. Nhưng nếu dịch cúm gia cầm đã hết mà Chỉ thị 25/2005/CT-UBND vẫn còn hiệu lực, nó sẽ không đảm bảo tính hợp lý.
Hai là, quyết định ngay từ khi được ban hành đã không hợp lý vì chỉ phù hợp với địa phương này mà không phù hợp với địa phương khác do những điều kiện đặc thù của vùng, miền. Ví dụ: mỗi địa phương, mỗi cấp có cơ sở hạ tầng, điều kiện khác nhau nên việc quy định một mức tiền phạt áp dụng chung cho tất cả là không hợp lý. Đơn cử là vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, Nghị định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/9/2007 của Chính phủ quy định mức phạt như nhau cho mọi địa phương. Trong khi mỗi địa phương mỗi khác, miền núi khác miền xuôi, nông thôn khác thành thị về địa lý, điều kiện kinh tế, tập quán, thói quen, ý thức pháp luật nên thành phố (TP.) Hồ Chí Minh và Hà Nội nhiều lần “xin” tăng mức phạt lên so với những địa phương khác để đáp ứng yêu cầu hợp lý5.
Ba là, kỹ thuật lập pháp nói chung còn hạn chế cũng là một lý do dẫn đến sự mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Ví dụ: Quyết định số 41/2001/QĐ-UBND ngày 17/5/2001 của UBND TP. Hồ Chí Minh về kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu ba giảm: giảm tội phạm, ma túy và tệ nạn mại dâm trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh năm 2001 lúc thì sử dụng thuật ngữ “gái mại dâm”, lúc lại sử dụng thuật ngữ “gái mãi dâm”6. Theo Từ điển Hán Việt, “mại” là bán, còn “mãi” là mua. Tương tự, “mại dâm” là hành động bán dâm còn “mãi dâm” là hành động mua dâm7. Vì vậy, khi viết “gái mãi dâm” là một cụm từ không chính xác, do trên thực tế chỉ có gái mại dâm - tức những người phụ nữ làm nghề bán dâm, rất ít khi thấy những người phụ nữ làm việc ngược lại là đi mua dâm. Hơn nữa, đó cũng không phải là đối tượng quyết định này hướng tới.
Không giống như trong thơ văn “ý tại ngôn ngoại”, quyết định quản lý nhà nước là sự thể chế hóa ý chí của chủ thể quản lý vào hoạt động quản lý nhà nước nên phải “ý trong lời”, văn phong rõ ràng, chuẩn mực.
Nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý
Trong quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, trên cơ sở nguyên tắc pháp chế, tồn tại nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý trong hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước. Khi tính hợp lý được đặt ra ngoài khuôn khổ pháp luật, nó cũng không được đón nhận và cũng không được gọi là pháp luật.
Do sự phức tạp của yêu cầu về tính hợp lý nên trên thực tế, khi phải lựa chọn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, chủ thể ban hành thường lựa chọn tuân theo các yêu cầu về tính hợp pháp. Có nhiều quyết định quản lý nhà nước được ban hành tuy đảm bảo tính hợp pháp nhưng lại không hợp lý. Ví dụ: Quyết định số 62/2001/QĐ-UBND ngày 23/7/2001 của UBND TP. Hồ Chí Minh về ban hành kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu ba giảm: giảm ma túy, mại dâm và tội phạm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2001-2005. Quyết định này nêu lên các biện pháp, giải pháp phòng, chống, ngăn chặn và từng bước đẩy lùi tệ nạn mại dâm nhưng chủ yếu tăng cường xử lý đối với chủ chứa, môi giới, bảo kê và đặc biệt là xử lý nghiêm đối với người bán dâm, trong khi đó lại “buông lỏng” người mua dâm. Quyết định này được ban hành phù hợp với các quy định của cơ quan nhà nước ở trung ương nhưng tính hợp lý thì vận dụng chưa được nhuần nhuyễn. Việc xử phạt nặng đối với người bán dâm là chưa hợp lý. Hiện nay, nhiều nước trên thế giới đã lập luận rằng: chừng nào còn có cầu, thì cung vẫn sẽ tồn tại nên các nước này tập trung xử phạt nặng đối với người mua dâm. Vì thế, hiệu quả đạt được trong công tác phòng, chống mại dâm là rất cao8.
Có thể nói, những nguyên nhân khách quan hay chủ quan đã làm cho quyết định quản lý không hợp lý nhưng nó không làm cho quyết định đó trở nên không hợp pháp. Trong trường hợp này, đối tượng quản lý vẫn phải chấp hành quyết định quản lý, không thể vin vào lý do không hợp lý mà coi thường quyết định, tức là coi thường tính hợp pháp. Nếu không, quản lý nhà nước sẽ rơi vào tình trạng rối loạn, pháp chế bị coi thường. Khi tính hệ thống, thứ bậc của pháp luật bị phá vỡ, tính hợp lý trong trường hợp này chỉ là hình thức vì sự cho phép tồn tại và chấp nhận một quyết định không hợp pháp đã là điều không hợp lý. Trong trường hợp các cơ quan quản lý nhận thấy quyết định của cấp trên không phù hợp với điều kiện cụ thể của cấp mình, về nguyên tắc, họ vẫn phải thi hành nghiêm chỉnh quyết định của cấp trên nhưng đồng thời cần đề nghị cấp trên bãi bỏ hoặc sửa đổi quyết định cho phù hợp với tình hình mới của cấp mình.
Sự “tác động” ngược lại của tính hợp lý đối với tính hợp pháp
Trong quản lý nhà nước, tính chủ động, sáng tạo là rất cần thiết. Thực tế đã có nhiều quyết định quản lý được ban hành không hợp pháp, rơi vào tình trạng “xé rào”, chủ yếu xảy ra ở các cơ quan hành chính ở địa phương. Với lý do cần một sự hợp lý kịp thời do văn bản của trung ương không đáp ứng nhu cầu của địa phương nên các địa phương đã chủ động “tự cởi trói cho mình” bằng cách ban hành các văn bản “vượt ra ngoài” thẩm quyền luật định để đáp ứng những đòi hỏi bức thiết, dù biết là ít nhiều vi phạm pháp chế. “Luật địa phương” nở hoa bốn mùa trong các lĩnh vực về thuế, khuyến khích đầu tư, vi phạm hành chính, bất chấp cả “luật trung ương”9. Đặc biệt là trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, các địa phương không chỉ quy định các vi phạm hành chính theo đặc điểm địa phương, mà còn định ra các tổ chức mới chuyên xử phạt hành chính, tăng thẩm quyền xử phạt hơn văn bản của trung ương và quy định cả chế tài xử phạt mới như Quyết định số 79/2003/QĐ-UBND của UBND TP. Đà Nẵng ngày 21/4/2003 về việc xử phạt vi phạm hành chính của lực lượng thanh niên xung kích trên địa bàn hay Quyết định 107/2003/QĐ-UBND ngày 27/6/2003 của UBND TP. Hồ Chí Minh lại cho phép “Tổ quản lý trật tự đô thị có nhiệm vụ lập biên bản và đình chỉ hành vi vi phạm hành chính”. Những việc làm này đã gây rối loạn hệ thống pháp luật nhà nước, chưa kể việc sử dụng biện pháp mạnh của mỗi địa phương còn thể hiện sự vi phạm trật tự kỷ cương, phép nước ngay trong bộ máy nhà nước và vi phạm quyền công dân.
Tuy nhiên, trong một chừng mực nào đó, cơ quan cấp trên cũng nên nhìn thấy những điểm hợp lý trong các văn bản “xé rào” vì một điều đơn giản trong cuộc sống, cái hợp lý bao giờ cũng chiến thắng10. Xét trên phương diện pháp chế, tính hợp pháp cần được bổ sung kịp thời bởi tính hợp lý, bằng một quyết định hợp lý. Bởi lẽ, để đảm bảo tính pháp chế thì rất khó để nói rằng hợp pháp mà lại không khả thi, khó thực hiện - tức là thiếu đi tính hợp lý. Thấy được những ưu điểm đó để kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định của cấp có thẩm quyền, nhằm tạo điều kiện cho sự ra đời của những quyết định quản lý vừa hợp pháp lại vừa hợp lý.
Ví dụ: Quyết định số 210/2004/QĐ-UBND ngày 30/8/2004 và số 240/2004/QĐ-UBND ngày 21/10/2004 của UBND TP. Hồ Chí Minh về quy định thủ tục xử phạt qua hình ảnh một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại thành phố là thủ tục xử phạt được cho là rất mới mẻ, mang tính cách mạng và rất hiện đại, tuy nhiên, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp) có văn bản gửi UBND TP. Hồ Chí Minh cho rằng, hai Quyết định này có dấu hiệu trái luật và yêu cầu UBND TP. Hồ Chí Minh phải tự “trảm” những văn bản này. Trái ngược với ý kiến của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, UBND TP. Hồ Chí Minh đề nghị giữ nguyên hiệu lực của hai quyết định; bởi lẽ, trong hai quyết định này, UBND TP. Hồ Chí Minh không tạo ra các hành vi hành chính, mà chỉ thu thập, củng cố chứng cứ cho vững chắc để xử lý vi phạm thông qua hình ảnh.
Có thể nhận thấy rằng, Quyết định 210/2004/QĐ-UBND và Quyết định 240/2004/QĐ-UBND chính là “những văn bản không nằm trong khuôn khổ chung”11. Những sáng kiến này của TP. Hồ Chí Minh không được hoan nghênh mà trái lại bị ràng buộc bởi nguyên tắc tập trung nên bị quy kết vào hành vi “xé rào”. Vì vậy, việc Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg ngày 24/10/2006 quy định về việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ của lực lượng Cảnh sát nhân dân trong hoạt động tuần tra, kiểm soát về trật tự, an toàn giao thông được coi là một giải pháp đúng đắn nhằm đáp ứng nhu cầu khách quan trên. Sau đó, Bộ Công an ban hành Thông tư số 11/2007/TT-BCA ngày 31/8/2007 hướng dẫn thực hiện Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng để TP. Hồ Chí Minh triển khai việc xử phạt vi phạm giao thông qua hình ảnh. Ngày 26/10/2007, UBND TP. Hồ Chí Minh ban hành Quyết định 127/2007/QĐ-UBND về xử phạt một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ của lực lượng Cảnh sát nhân dân theo Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg ngày 24/10/2006 của Thủ tướng Chính phủ. Sau đó, sáng kiến hợp lý này của TP. Hồ Chí Minh được nhân rộng cho cả nước bằng việc Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002 trong lần sửa đổi, bổ sung năm 2008 đã bổ quy định thêm vào thủ tục xử phạt việc áp dụng các phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hỗ trợ giúp xác định hành vi vi phạm12. Cũng từ hành vi “xé rào” của TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội trong việc tăng mức xử phạt trong lĩnh vực giao thông đường bộ mà Chính phủ đã ban hành Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 02/4/2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ cho phép “áp dụng thí điểm đối với một số vi phạm trong khu vực nội thành của các đô thị loại đặc biệt”. Theo đó, người điều khiển xe ô tô và các loại xe tương tự ô tô; người ngồi trên xe mô tô, xe gắn máy; người điều khiển, người ngồi trên xe đạp; người đi bộ khi vi phạm giao thông trong khu vực nội thành của các đô thị loại đặc biệt sẽ bị áp dụng các hình thức xử phạt nặng hơn những khu vực khác13.
3. Bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý cho việc ban hành quyết định quản lý nhà nước
Thứ nhất, để chấm dứt tình trạng thiếu nhất quán giữa các địa phương thì trong văn bản của cấp có thẩm quyền ở trung ương cần đưa ra khung tối đa, tối thiểu. Một số loại hành vi có thể ấn định mức chung cho cả nước, song cũng nên lựa chọn một số loại hành vi giao cho cơ quan nhà nước ở địa phương ấn định mức xử lý cụ thể. Như vậy, hệ thống pháp luật sẽ đảm bảo tính thống nhất, pháp chế và vẫn bảo đảm sự hợp lý, tương thích với điều kiện của địa phương. Bên cạnh đó, cần có sự kết hợp khéo léo giữa tính tổng quát và tính cụ thể trong các văn bản của trung ương nhằm làm cho các quyết định quản lý của địa phương có thể áp dụng trực tiếp mà không cần phải bình luận, giải thích hay hướng dẫn thi hành.
Thứ hai, tăng cường sự tham gia của các cơ quan dân cử, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân địa phương vào công tác giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý nhà nước của các chủ thể quản lý. Hiện nay, các cơ quan dân cử chủ yếu giám sát về tính hợp pháp của các quyết định quản lý mà chưa chú trọng nhiều về tính hợp lý. Do đó, các cơ quan dân cử cần chú trọng hơn việc giám sát tính hợp lý của quyết định.
Ngoài ra, tăng cường hơn nữa vai trò của phản biện xã hội. Một chủ trương đúng đắn, một quyết định hợp pháp, hợp lý nhưng chưa được sự ủng hộ của nhân dân thì phải xem lại ngay chủ trương, quyết định đó. Có thể nó đúng nhưng dân chưa hiểu thì phải có thời gian giải thích, làm rõ; còn nếu dân đúng, cơ quan nhà nước phải xem lại chủ trương của mình. Không phải cứ tập thể quyết định, thống nhất rồi, tính pháp luật, pháp lý đúng rồi là không có gì sai. Dân chưa đồng thuận thì chưa thể làm được14. Khi các thiết chế dân chủ tăng lên, thiết nghĩ những quy định này cần được đề cao và quan trọng là phải được thực thi một cách nghiêm chỉnh trong cuộc sống.
Thứ ba, soạn thảo, ban hành quyết định quản lý là một hoạt động đặc thù. Những người tham gia công tác này đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt trong quản lý và phải nắm vững kỹ năng soạn thảo văn bản. Bởi vì, quyết định quản lý có những yêu cầu rất cụ thể, rõ ràng về tính hợp pháp và trong nhiều trường hợp là cả tính hợp lý. Hiện nay, trình độ chuyên môn, trình độ tham mưu của các cơ quan soạn thảo còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Do vậy, tình trạng ban hành các quyết định quản lý nhà nước không hợp pháp và hợp lý là điều khó tránh khỏi15. Do đó, cần phải tiếp tục kiện toàn và nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực tiễn lẫn trình độ pháp lý cho đội ngũ cán bộ, công chức, phát huy vai trò của chuyên gia và khả năng tham mưu của đội ngũ này khi tham gia vào việc soạn thảo, ban hành, thi hành quyết định quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, phải có cơ chế huy động trí tuệ tập thể, đánh giá một cách toàn diện những ưu và khuyết điểm của mỗi phương án để từ đó tìm ra phương án khả thi, hợp lý nhất.
Thứ tư, chất lượng cũng như tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước còn thể hiện ở kỹ thuật pháp lý được sử dụng trong việc thể hiện nó thông qua những biểu hiện như sự rõ ràng, chính xác, chặt chẽ của các thuật ngữ, khái niệm được sử dụng trong văn bản và tính minh bạch của quyết định quản lý nhà nước. Chính vì vậy, việc chuẩn hóa hệ thống thuật ngữ là rất quan trọng. Các thuật ngữ được sử dụng trong quyết định quản lý nhà nước cần phải được chuẩn hóa ngay từ văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Ngoài ra, để bảo đảm cho việc sử dụng ngôn ngữ chính xác, dễ đọc, dễ hiểu thì khi còn là dự thảo, quyết định cần phải được lấy ý kiến của các cơ quan, các chuyên gia, nhà khoa học và các đối tượng có liên quan. Bằng cách này, dự thảo quyết định có cơ hội trải qua nhiều lần sàng lọc và qua mỗi lần như vậy, ngôn ngữ sẽ rõ ràng hơn, câu văn khúc chiết và chính xác hơn.
Thứ năm, cấp trung ương cần mạnh dạn phân cấp quản lý cho địa phương, nhằm đề cao tính chủ động sáng tạo của địa phương trong hoạt động chấp hành - điều hành, hạn chế hiện tượng “xé rào” khá phổ biến và tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo của các văn bản. Mỗi cấp quản lý có mục tiêu, nhiệm vụ riêng cũng như có những công cụ, phương tiện cần thiết để thực hiện một cách tốt nhất những mục tiêu, nhiệm vụ đó. Việc phân cấp quản lý phải trên cơ sở trung ương có quyền quyết định những vấn đề then chốt, quan trọng nhất và có ý nghĩa chiến lược trên phạm vi toàn quốc. Địa phương được trung ương trao quyền tích cực, chủ động nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của mình theo nguyên tắc “trung ương chỉ làm những việc mà địa phương không thể làm tốt hơn trung ương”, mà Nghị định 93/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12/12/2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho TP. Hồ Chí Minh là một trường hợp phân cấp quản lý rất hay và nên được nhân rộng.
(1) Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2008, tr. 334.
(2) Điều 2, 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
(3) Nguyễn Sĩ Dũng, Hợp pháp trước hết phải hợp lý, http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/Thoi-su-suy-nghi/7467/Hop-phap-truoc-het-phai-hop-ly.html
(4) http://www.moh.gov.vn/homebyt/vn/portal/InfoDetail.jsp?area=58&cat=1461&ID=3087
(5) Xem: Bộ Tư pháp “tuýt còi” đề xuất tăng mức phạt giao thông ở Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh http://dantri. com.vn/ c25/s20-344604/bo-tu-phap-tuyt-coi-de-xuat-tang-muc-phat-giao-thong.htm
(6) Xem thêm Mục 2.3 phần II Kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu ba giảm ban hành kèm theo Quyết định số 41/2001/QĐ-UB ngày 17/5/2001 quy định về tệ nạn mại dâm:
- Ngăn chặn phát sinh, giảm dần số đối tượng mại dâm hiện có.
- Trước mắt, trong năm 2001, giảm cơ bản tình trạng gái mại dâm hoạt động công khai trên đường phố, nơi công cộng và tệ nạn mại dâm tuổi vị thành niên (hiện có khoảng 1075 gái mãi dâm đứng đường)- (Phụ lục số 5)
(7) Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Hán Việt, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2002.
(
Cao Vũ Minh, Kinh tế thị trường và các nhóm xã hội dễ bị tổn thương, Kỷ yếu hội thảo “Quyền con người dưới góc nhìn của Luật Hiến pháp và Luật Hành chính”.
9) Nguyễn Cửu Việt, Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 4, năm 2007.
(10) Nguyễn Sĩ Dũng, Hợp pháp trước hết phải hợp lý, http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/Thoi-su-suy-nghi/7467/ Hop-phap-truoc-het-phai-hop-ly.html
(11) Trích phát biểu của Bà Ngô Minh Hồng, Phó Giám đốc Sở Tư pháp TP. Hồ Chí Minh, xem: http://vietnamnet. vn/chinhtri/doinoi/2006/01/532065/
(12) Điều 55a Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008).
(13) Điều 43, 44, 45, 46 Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 02/4/2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ.
(14) Trích phát biểu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân TP. Hà Nội Nguyễn Thế Thảo trong bài “Tạm dừng dự án “trung tâm thương mại” trên sân Con Voi” http://vietnamnet.vn/xahoi/2009/03/838042/
(15) TS. Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục Kiểm tra Văn bản quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp, Cần lắng nghe xã hội, nếu muốn có văn bản tốt, Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, thứ tư ngày 17/12/2008.
Chất lượng của một quyết định quản lý nhà nước được xem xét qua tính hợp pháp và tính hợp lý. Đó là hai tiêu chuẩn đánh giá quyết định quản lý nhà nước ở hai góc độ khác nhau, tuy độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống nhất và bổ trợ cho nhau.
Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế - một nguyên tắc hiến định. Trong khi tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước thể hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội. Sức sống và khả năng tồn tại của các quyết định quản lý nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của nó. Quyết định quản lý nhà nước khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý. Mặt khác, để bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của nội dung và hình thức quyết định thì thủ tục xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp với lý luận và thực tiễn, nghĩa là thủ tục đó cũng phải bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý. Trong đó, tính hợp pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế, còn tính hợp lý là yêu cầu của nghệ thuật quản lý, của chính cuộc sống1.
Như vậy, tính hợp pháp của quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của quyết định đó với thẩm quyền, nội dung, hình thức, phương pháp quản lý của các chủ thể quản lý trong khuôn khổ pháp luật quy định. Tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định đó với các yêu cầu về thủ tục do luật định.
Còn tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước là sự thể hiện phương án được lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý trong quyết định là phương án tốt nhất. Quyết định đó biểu hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội; được sự đồng thuận của mọi người. Tính hợp lý đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định với các yêu cầu về tính hợp lý đề ra đối với thủ tục này.
Rất tiếc là hiện nay, pháp luật nước ta chưa quan tâm đúng mức đến vấn đề này, nhiều văn bản khác nhau cũng chỉ áp dụng một công thức chung là quan tâm đến việc có “trái với pháp luật”, “trái với văn bản” cấp trên hay không. Ví dụ: trong Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật chỉ đề cập đến tính hợp pháp của văn bản mà chưa coi trọng đến “tính hợp lý”2. Nhà làm luật cũng nhiều khi lãng quên tính hợp lý của văn bản pháp luật, một điều rất cần sớm khắc phục.
2. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định quản lý nhà nước
Sẽ là lý tưởng nếu quyết định quản lý nhà nước được ban hành đáp ứng tốt các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý. Sự hài hòa giữa tính hợp pháp và tính hợp lý là rất quan trọng và cần thiết vì không có gì làm phiền lòng người dân hơn tình cảnh: hành động hợp lý thì không hợp pháp, mà hợp pháp thì không hợp lý3. Do đó, khi ban hành quyết định quản lý nhà nước không thể tách rời tính hợp pháp với tính hợp lý mà phải luôn tính đến tính hợp pháp bên cạnh tính hợp lý, tính khả thi của các biện pháp được đề ra trong quyết định đó.
Tính hợp pháp và tính hợp lý có mối quan hệ chặt chẽ với nhau nhưng không thể đồng nhất với nhau. Việc ban hành một quyết định quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu hợp pháp đơn giản hơn đối với yêu cầu về tính hợp lý vì tính hợp pháp có những tiêu chí định lượng rõ ràng; trong khi đó, tính hợp lý lại phụ thuộc nhiều vào tiêu chí định tính. Những biểu hiện của tính hợp pháp được pháp luật quy định khá cụ thể nên dễ nhận biết. Trong khi đó, thước đo của tính hợp lý đều được rút ra từ những nguyên tắc chung của pháp luật lẫn các quy tắc chung của cuộc sống nên phần nhiều phụ thuộc vào quan điểm cá nhân của mỗi người. Do đó, việc đánh giá một quyết định quản lý nhà nước có hợp lý hay không có thể gây ra nhiều tranh cãi hơn so với việc đánh giá tính hợp pháp của nó. Trong một phương án hợp pháp có thể có hàng trăm, hàng nghìn giải pháp nhưng ở đó chỉ có một giải pháp là tối ưu nhất, hợp lý nhất. Tuy nhiên, việc tìm kiếm giải pháp tối ưu không phải lúc nào cũng dễ dàng. Có nhiều lý do dẫn đến tình trạng mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, như:
Một là, quyết định quản lý nhà nước có thể hợp lý, hợp pháp tại thời điểm ban hành nhưng do thời gian trôi qua, những thay đổi khách quan của điều kiện kinh tế - xã hội diễn ra mạnh mẽ trong khi cơ quan có thẩm quyền chưa kịp sửa đổi, ban hành mới làm cho quyết định trở nên lỗi thời và không hợp lý. Ví dụ: theo Thông báo của Ban chỉ đạo quốc gia phòng chống dịch SARS và cúm A H5N1, trong tháng 7/2005 đã có 4 tỉnh, thành phố là Cần Thơ, Bến Tre, Đồng Tháp và Hà Nội tái xuất hiện dịch cúm gia cầm. Trước diễn biến bất thường của dịch cúm gia cầm, Chính phủ đã chỉ đạo các địa phương xây dựng ngay kế hoạch hành động khẩn cấp để chủ động đối phó dịch bệnh4. Ngày 11/7/2005, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Bến Tre ban hành Chỉ thị 25/2005/CT-UBND về việc cấm nuôi, xuất nhập, vận chuyển, chế biến, kinh doanh gia cầm, chim cảnh. Việc cấm nuôi, xuất nhập, vận chuyển, chế biến, kinh doanh gia cầm, chim cảnh là một trong những biện pháp hiệu quả để chống dịch cúm gia cầm. Vào thời điểm này, Chỉ thị 25/2005/CT-UBND ra đời đáp ứng yêu cầu tính hợp pháp và hợp lý. Nhưng nếu dịch cúm gia cầm đã hết mà Chỉ thị 25/2005/CT-UBND vẫn còn hiệu lực, nó sẽ không đảm bảo tính hợp lý.
Hai là, quyết định ngay từ khi được ban hành đã không hợp lý vì chỉ phù hợp với địa phương này mà không phù hợp với địa phương khác do những điều kiện đặc thù của vùng, miền. Ví dụ: mỗi địa phương, mỗi cấp có cơ sở hạ tầng, điều kiện khác nhau nên việc quy định một mức tiền phạt áp dụng chung cho tất cả là không hợp lý. Đơn cử là vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, Nghị định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/9/2007 của Chính phủ quy định mức phạt như nhau cho mọi địa phương. Trong khi mỗi địa phương mỗi khác, miền núi khác miền xuôi, nông thôn khác thành thị về địa lý, điều kiện kinh tế, tập quán, thói quen, ý thức pháp luật nên thành phố (TP.) Hồ Chí Minh và Hà Nội nhiều lần “xin” tăng mức phạt lên so với những địa phương khác để đáp ứng yêu cầu hợp lý5.
Ba là, kỹ thuật lập pháp nói chung còn hạn chế cũng là một lý do dẫn đến sự mâu thuẫn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Ví dụ: Quyết định số 41/2001/QĐ-UBND ngày 17/5/2001 của UBND TP. Hồ Chí Minh về kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu ba giảm: giảm tội phạm, ma túy và tệ nạn mại dâm trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh năm 2001 lúc thì sử dụng thuật ngữ “gái mại dâm”, lúc lại sử dụng thuật ngữ “gái mãi dâm”6. Theo Từ điển Hán Việt, “mại” là bán, còn “mãi” là mua. Tương tự, “mại dâm” là hành động bán dâm còn “mãi dâm” là hành động mua dâm7. Vì vậy, khi viết “gái mãi dâm” là một cụm từ không chính xác, do trên thực tế chỉ có gái mại dâm - tức những người phụ nữ làm nghề bán dâm, rất ít khi thấy những người phụ nữ làm việc ngược lại là đi mua dâm. Hơn nữa, đó cũng không phải là đối tượng quyết định này hướng tới.
Không giống như trong thơ văn “ý tại ngôn ngoại”, quyết định quản lý nhà nước là sự thể chế hóa ý chí của chủ thể quản lý vào hoạt động quản lý nhà nước nên phải “ý trong lời”, văn phong rõ ràng, chuẩn mực.
Nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý
Trong quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, trên cơ sở nguyên tắc pháp chế, tồn tại nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý trong hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước. Khi tính hợp lý được đặt ra ngoài khuôn khổ pháp luật, nó cũng không được đón nhận và cũng không được gọi là pháp luật.
Do sự phức tạp của yêu cầu về tính hợp lý nên trên thực tế, khi phải lựa chọn giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, chủ thể ban hành thường lựa chọn tuân theo các yêu cầu về tính hợp pháp. Có nhiều quyết định quản lý nhà nước được ban hành tuy đảm bảo tính hợp pháp nhưng lại không hợp lý. Ví dụ: Quyết định số 62/2001/QĐ-UBND ngày 23/7/2001 của UBND TP. Hồ Chí Minh về ban hành kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu ba giảm: giảm ma túy, mại dâm và tội phạm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2001-2005. Quyết định này nêu lên các biện pháp, giải pháp phòng, chống, ngăn chặn và từng bước đẩy lùi tệ nạn mại dâm nhưng chủ yếu tăng cường xử lý đối với chủ chứa, môi giới, bảo kê và đặc biệt là xử lý nghiêm đối với người bán dâm, trong khi đó lại “buông lỏng” người mua dâm. Quyết định này được ban hành phù hợp với các quy định của cơ quan nhà nước ở trung ương nhưng tính hợp lý thì vận dụng chưa được nhuần nhuyễn. Việc xử phạt nặng đối với người bán dâm là chưa hợp lý. Hiện nay, nhiều nước trên thế giới đã lập luận rằng: chừng nào còn có cầu, thì cung vẫn sẽ tồn tại nên các nước này tập trung xử phạt nặng đối với người mua dâm. Vì thế, hiệu quả đạt được trong công tác phòng, chống mại dâm là rất cao8.
Có thể nói, những nguyên nhân khách quan hay chủ quan đã làm cho quyết định quản lý không hợp lý nhưng nó không làm cho quyết định đó trở nên không hợp pháp. Trong trường hợp này, đối tượng quản lý vẫn phải chấp hành quyết định quản lý, không thể vin vào lý do không hợp lý mà coi thường quyết định, tức là coi thường tính hợp pháp. Nếu không, quản lý nhà nước sẽ rơi vào tình trạng rối loạn, pháp chế bị coi thường. Khi tính hệ thống, thứ bậc của pháp luật bị phá vỡ, tính hợp lý trong trường hợp này chỉ là hình thức vì sự cho phép tồn tại và chấp nhận một quyết định không hợp pháp đã là điều không hợp lý. Trong trường hợp các cơ quan quản lý nhận thấy quyết định của cấp trên không phù hợp với điều kiện cụ thể của cấp mình, về nguyên tắc, họ vẫn phải thi hành nghiêm chỉnh quyết định của cấp trên nhưng đồng thời cần đề nghị cấp trên bãi bỏ hoặc sửa đổi quyết định cho phù hợp với tình hình mới của cấp mình.
Sự “tác động” ngược lại của tính hợp lý đối với tính hợp pháp
Trong quản lý nhà nước, tính chủ động, sáng tạo là rất cần thiết. Thực tế đã có nhiều quyết định quản lý được ban hành không hợp pháp, rơi vào tình trạng “xé rào”, chủ yếu xảy ra ở các cơ quan hành chính ở địa phương. Với lý do cần một sự hợp lý kịp thời do văn bản của trung ương không đáp ứng nhu cầu của địa phương nên các địa phương đã chủ động “tự cởi trói cho mình” bằng cách ban hành các văn bản “vượt ra ngoài” thẩm quyền luật định để đáp ứng những đòi hỏi bức thiết, dù biết là ít nhiều vi phạm pháp chế. “Luật địa phương” nở hoa bốn mùa trong các lĩnh vực về thuế, khuyến khích đầu tư, vi phạm hành chính, bất chấp cả “luật trung ương”9. Đặc biệt là trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, các địa phương không chỉ quy định các vi phạm hành chính theo đặc điểm địa phương, mà còn định ra các tổ chức mới chuyên xử phạt hành chính, tăng thẩm quyền xử phạt hơn văn bản của trung ương và quy định cả chế tài xử phạt mới như Quyết định số 79/2003/QĐ-UBND của UBND TP. Đà Nẵng ngày 21/4/2003 về việc xử phạt vi phạm hành chính của lực lượng thanh niên xung kích trên địa bàn hay Quyết định 107/2003/QĐ-UBND ngày 27/6/2003 của UBND TP. Hồ Chí Minh lại cho phép “Tổ quản lý trật tự đô thị có nhiệm vụ lập biên bản và đình chỉ hành vi vi phạm hành chính”. Những việc làm này đã gây rối loạn hệ thống pháp luật nhà nước, chưa kể việc sử dụng biện pháp mạnh của mỗi địa phương còn thể hiện sự vi phạm trật tự kỷ cương, phép nước ngay trong bộ máy nhà nước và vi phạm quyền công dân.
Tuy nhiên, trong một chừng mực nào đó, cơ quan cấp trên cũng nên nhìn thấy những điểm hợp lý trong các văn bản “xé rào” vì một điều đơn giản trong cuộc sống, cái hợp lý bao giờ cũng chiến thắng10. Xét trên phương diện pháp chế, tính hợp pháp cần được bổ sung kịp thời bởi tính hợp lý, bằng một quyết định hợp lý. Bởi lẽ, để đảm bảo tính pháp chế thì rất khó để nói rằng hợp pháp mà lại không khả thi, khó thực hiện - tức là thiếu đi tính hợp lý. Thấy được những ưu điểm đó để kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định của cấp có thẩm quyền, nhằm tạo điều kiện cho sự ra đời của những quyết định quản lý vừa hợp pháp lại vừa hợp lý.
Ví dụ: Quyết định số 210/2004/QĐ-UBND ngày 30/8/2004 và số 240/2004/QĐ-UBND ngày 21/10/2004 của UBND TP. Hồ Chí Minh về quy định thủ tục xử phạt qua hình ảnh một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại thành phố là thủ tục xử phạt được cho là rất mới mẻ, mang tính cách mạng và rất hiện đại, tuy nhiên, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp) có văn bản gửi UBND TP. Hồ Chí Minh cho rằng, hai Quyết định này có dấu hiệu trái luật và yêu cầu UBND TP. Hồ Chí Minh phải tự “trảm” những văn bản này. Trái ngược với ý kiến của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, UBND TP. Hồ Chí Minh đề nghị giữ nguyên hiệu lực của hai quyết định; bởi lẽ, trong hai quyết định này, UBND TP. Hồ Chí Minh không tạo ra các hành vi hành chính, mà chỉ thu thập, củng cố chứng cứ cho vững chắc để xử lý vi phạm thông qua hình ảnh.
Có thể nhận thấy rằng, Quyết định 210/2004/QĐ-UBND và Quyết định 240/2004/QĐ-UBND chính là “những văn bản không nằm trong khuôn khổ chung”11. Những sáng kiến này của TP. Hồ Chí Minh không được hoan nghênh mà trái lại bị ràng buộc bởi nguyên tắc tập trung nên bị quy kết vào hành vi “xé rào”. Vì vậy, việc Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg ngày 24/10/2006 quy định về việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ của lực lượng Cảnh sát nhân dân trong hoạt động tuần tra, kiểm soát về trật tự, an toàn giao thông được coi là một giải pháp đúng đắn nhằm đáp ứng nhu cầu khách quan trên. Sau đó, Bộ Công an ban hành Thông tư số 11/2007/TT-BCA ngày 31/8/2007 hướng dẫn thực hiện Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng để TP. Hồ Chí Minh triển khai việc xử phạt vi phạm giao thông qua hình ảnh. Ngày 26/10/2007, UBND TP. Hồ Chí Minh ban hành Quyết định 127/2007/QĐ-UBND về xử phạt một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông bằng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ của lực lượng Cảnh sát nhân dân theo Quyết định số 238/2006/QĐ-TTg ngày 24/10/2006 của Thủ tướng Chính phủ. Sau đó, sáng kiến hợp lý này của TP. Hồ Chí Minh được nhân rộng cho cả nước bằng việc Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002 trong lần sửa đổi, bổ sung năm 2008 đã bổ quy định thêm vào thủ tục xử phạt việc áp dụng các phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hỗ trợ giúp xác định hành vi vi phạm12. Cũng từ hành vi “xé rào” của TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội trong việc tăng mức xử phạt trong lĩnh vực giao thông đường bộ mà Chính phủ đã ban hành Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 02/4/2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ cho phép “áp dụng thí điểm đối với một số vi phạm trong khu vực nội thành của các đô thị loại đặc biệt”. Theo đó, người điều khiển xe ô tô và các loại xe tương tự ô tô; người ngồi trên xe mô tô, xe gắn máy; người điều khiển, người ngồi trên xe đạp; người đi bộ khi vi phạm giao thông trong khu vực nội thành của các đô thị loại đặc biệt sẽ bị áp dụng các hình thức xử phạt nặng hơn những khu vực khác13.
3. Bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý cho việc ban hành quyết định quản lý nhà nước
Thứ nhất, để chấm dứt tình trạng thiếu nhất quán giữa các địa phương thì trong văn bản của cấp có thẩm quyền ở trung ương cần đưa ra khung tối đa, tối thiểu. Một số loại hành vi có thể ấn định mức chung cho cả nước, song cũng nên lựa chọn một số loại hành vi giao cho cơ quan nhà nước ở địa phương ấn định mức xử lý cụ thể. Như vậy, hệ thống pháp luật sẽ đảm bảo tính thống nhất, pháp chế và vẫn bảo đảm sự hợp lý, tương thích với điều kiện của địa phương. Bên cạnh đó, cần có sự kết hợp khéo léo giữa tính tổng quát và tính cụ thể trong các văn bản của trung ương nhằm làm cho các quyết định quản lý của địa phương có thể áp dụng trực tiếp mà không cần phải bình luận, giải thích hay hướng dẫn thi hành.
Thứ hai, tăng cường sự tham gia của các cơ quan dân cử, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân địa phương vào công tác giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý nhà nước của các chủ thể quản lý. Hiện nay, các cơ quan dân cử chủ yếu giám sát về tính hợp pháp của các quyết định quản lý mà chưa chú trọng nhiều về tính hợp lý. Do đó, các cơ quan dân cử cần chú trọng hơn việc giám sát tính hợp lý của quyết định.
Ngoài ra, tăng cường hơn nữa vai trò của phản biện xã hội. Một chủ trương đúng đắn, một quyết định hợp pháp, hợp lý nhưng chưa được sự ủng hộ của nhân dân thì phải xem lại ngay chủ trương, quyết định đó. Có thể nó đúng nhưng dân chưa hiểu thì phải có thời gian giải thích, làm rõ; còn nếu dân đúng, cơ quan nhà nước phải xem lại chủ trương của mình. Không phải cứ tập thể quyết định, thống nhất rồi, tính pháp luật, pháp lý đúng rồi là không có gì sai. Dân chưa đồng thuận thì chưa thể làm được14. Khi các thiết chế dân chủ tăng lên, thiết nghĩ những quy định này cần được đề cao và quan trọng là phải được thực thi một cách nghiêm chỉnh trong cuộc sống.
Thứ ba, soạn thảo, ban hành quyết định quản lý là một hoạt động đặc thù. Những người tham gia công tác này đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt trong quản lý và phải nắm vững kỹ năng soạn thảo văn bản. Bởi vì, quyết định quản lý có những yêu cầu rất cụ thể, rõ ràng về tính hợp pháp và trong nhiều trường hợp là cả tính hợp lý. Hiện nay, trình độ chuyên môn, trình độ tham mưu của các cơ quan soạn thảo còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Do vậy, tình trạng ban hành các quyết định quản lý nhà nước không hợp pháp và hợp lý là điều khó tránh khỏi15. Do đó, cần phải tiếp tục kiện toàn và nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức thực tiễn lẫn trình độ pháp lý cho đội ngũ cán bộ, công chức, phát huy vai trò của chuyên gia và khả năng tham mưu của đội ngũ này khi tham gia vào việc soạn thảo, ban hành, thi hành quyết định quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, phải có cơ chế huy động trí tuệ tập thể, đánh giá một cách toàn diện những ưu và khuyết điểm của mỗi phương án để từ đó tìm ra phương án khả thi, hợp lý nhất.
Thứ tư, chất lượng cũng như tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước còn thể hiện ở kỹ thuật pháp lý được sử dụng trong việc thể hiện nó thông qua những biểu hiện như sự rõ ràng, chính xác, chặt chẽ của các thuật ngữ, khái niệm được sử dụng trong văn bản và tính minh bạch của quyết định quản lý nhà nước. Chính vì vậy, việc chuẩn hóa hệ thống thuật ngữ là rất quan trọng. Các thuật ngữ được sử dụng trong quyết định quản lý nhà nước cần phải được chuẩn hóa ngay từ văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Ngoài ra, để bảo đảm cho việc sử dụng ngôn ngữ chính xác, dễ đọc, dễ hiểu thì khi còn là dự thảo, quyết định cần phải được lấy ý kiến của các cơ quan, các chuyên gia, nhà khoa học và các đối tượng có liên quan. Bằng cách này, dự thảo quyết định có cơ hội trải qua nhiều lần sàng lọc và qua mỗi lần như vậy, ngôn ngữ sẽ rõ ràng hơn, câu văn khúc chiết và chính xác hơn.
Thứ năm, cấp trung ương cần mạnh dạn phân cấp quản lý cho địa phương, nhằm đề cao tính chủ động sáng tạo của địa phương trong hoạt động chấp hành - điều hành, hạn chế hiện tượng “xé rào” khá phổ biến và tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo của các văn bản. Mỗi cấp quản lý có mục tiêu, nhiệm vụ riêng cũng như có những công cụ, phương tiện cần thiết để thực hiện một cách tốt nhất những mục tiêu, nhiệm vụ đó. Việc phân cấp quản lý phải trên cơ sở trung ương có quyền quyết định những vấn đề then chốt, quan trọng nhất và có ý nghĩa chiến lược trên phạm vi toàn quốc. Địa phương được trung ương trao quyền tích cực, chủ động nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của mình theo nguyên tắc “trung ương chỉ làm những việc mà địa phương không thể làm tốt hơn trung ương”, mà Nghị định 93/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12/12/2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho TP. Hồ Chí Minh là một trường hợp phân cấp quản lý rất hay và nên được nhân rộng.
(1) Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2008, tr. 334.
(2) Điều 2, 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
(3) Nguyễn Sĩ Dũng, Hợp pháp trước hết phải hợp lý, http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/Thoi-su-suy-nghi/7467/Hop-phap-truoc-het-phai-hop-ly.html
(4) http://www.moh.gov.vn/homebyt/vn/portal/InfoDetail.jsp?area=58&cat=1461&ID=3087
(5) Xem: Bộ Tư pháp “tuýt còi” đề xuất tăng mức phạt giao thông ở Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh http://dantri. com.vn/ c25/s20-344604/bo-tu-phap-tuyt-coi-de-xuat-tang-muc-phat-giao-thong.htm
(6) Xem thêm Mục 2.3 phần II Kế hoạch thực hiện Chương trình mục tiêu ba giảm ban hành kèm theo Quyết định số 41/2001/QĐ-UB ngày 17/5/2001 quy định về tệ nạn mại dâm:
- Ngăn chặn phát sinh, giảm dần số đối tượng mại dâm hiện có.
- Trước mắt, trong năm 2001, giảm cơ bản tình trạng gái mại dâm hoạt động công khai trên đường phố, nơi công cộng và tệ nạn mại dâm tuổi vị thành niên (hiện có khoảng 1075 gái mãi dâm đứng đường)- (Phụ lục số 5)
(7) Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Hán Việt, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2002.
(
Cao Vũ Minh, Kinh tế thị trường và các nhóm xã hội dễ bị tổn thương, Kỷ yếu hội thảo “Quyền con người dưới góc nhìn của Luật Hiến pháp và Luật Hành chính”.9) Nguyễn Cửu Việt, Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 4, năm 2007.
(10) Nguyễn Sĩ Dũng, Hợp pháp trước hết phải hợp lý, http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/Thoi-su-suy-nghi/7467/ Hop-phap-truoc-het-phai-hop-ly.html
(11) Trích phát biểu của Bà Ngô Minh Hồng, Phó Giám đốc Sở Tư pháp TP. Hồ Chí Minh, xem: http://vietnamnet. vn/chinhtri/doinoi/2006/01/532065/
(12) Điều 55a Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008).
(13) Điều 43, 44, 45, 46 Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 02/4/2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ.
(14) Trích phát biểu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân TP. Hà Nội Nguyễn Thế Thảo trong bài “Tạm dừng dự án “trung tâm thương mại” trên sân Con Voi” http://vietnamnet.vn/xahoi/2009/03/838042/
(15) TS. Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục Kiểm tra Văn bản quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp, Cần lắng nghe xã hội, nếu muốn có văn bản tốt, Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, thứ tư ngày 17/12/2008.
(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 196-thang-6-2011 ngày 10/06/2011) TS. Nguyễn Cảnh Hợp - Trưởng khoa Hành chính – Nhà nước, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh; - ThS. Cao Vũ Minh - Giảng viên khoa Hành chính - Nhà nước, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. |