Thẩm tra và giá trị của thẩm tra

Cùng với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đã từng bước được cải tiến, ngày càng góp phần quan trọng vào việc nâng cao chất lượng, hiệu lực của văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Bài viết đi sâu nghiên cứu những vấn đề chủ yếu về nội dung, giá trị pháp lý của việc thẩm tra và kiến nghị các giải pháp để đổi mới hoạt động này.

1. Nội dung và thực tiễn hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội

Thẩm tra là hoạt động có vai trò, ý nghĩa quan trọng đối với việc xem xét thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH. Nhiệm vụ, quyền hạn thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội được quy định cụ thể trong Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) và các văn bản pháp luật khác. Điều 95 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Các Uỷ ban của Quốc hội, nghiên cứu, thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác, những báo cáo được Quốc hội hoặc UBTVQH giao". Điều 21 Luật tổ chức Quốc hội quy định, cả Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đều có nhiệm vụ thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác; thẩm tra những thông báo được Quốc hội hoặc UBTVQH giao. Luật BHVBQPPL dành một mục (Mục 3 Chương III) có 7 điều để quy định về hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; Điều 46 (Trách nhiệm của Uỷ ban Pháp luật trong việc thẩm ta để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật); Điều 47 (Trách nhiệm của Uỷ ban về Các vấn đề xã hội trong việc thẩm tra việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới).

Các nội dung cụ thể về hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đã được cụ thể hoá trong Mục 2 Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội: Điều 17 quy định về việc Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội tổ chức phiên họp để thẩm tra và trình Quốc hội, UBTVQH báo cáo thẩm tra; Điều 18 và Điều 19 quy định Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm tham gia với Uỷ ban Kinh tế, Uỷ ban Tài chính - Ngân sách và Uỷ ban Pháp luật để thẩm tra; và các điều khác quy định về cách thức (trình tự) nội dung thẩm tra và yêu cầu báo cáo thẩm tra (phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban và cơ quan tham gia thẩm tra).

Đánh giá về hoạt động thẩm tra, Báo cáo tổng kết hoạt động của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (2007-2011) khẳng định: Công tác thẩm tra dự án luật, nghị quyết, pháp lệnh được các cơ quan của Quốc hội tiến hành tích cực, khẩn trương, có sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan soạn thảo. Đồng thời, các cơ quan của Quốc hội đã chủ động nghiên cứu, khảo sát thực tế, tham khảo, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, các chuyên gia, nhà khoa học v.v.. Vì vậy, các báo cáo thẩm tra nhìn chung có chất lượng tốt, thể hiện rõ chính kiến, có tính phản biện cao, có cơ sở khoa học và thực tiễn. Vai trò của hoạt động thẩm tra đã được khẳng định ngày càng rõ nét thông qua số lượng và chất lượng các vấn đề được giao cho Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra trước khi trình Quốc hội, UBTVQH[1].

Hộp

Số lượng dự án qua thẩm tra của Uỷ ban pháp luật các khóa

- Khóa I (1946 - 1960) tại mỗi kỳ họp Quốc hội thành lập một Tiểu ban nghiên cứu dự án luật, sắc luật (tiền thân của Uỷ ban Pháp luật ngày nay). Tổng cộng đã có 14 dự án luật, sắc lệnh được tiểu ban này thẩm tra;

- Khóa II (1960 - 1964), Uỷ ban Dự án pháp luật thẩm tra 6 dự án luật, 9 dự án pháp lệnh.

- Khóa III (1964 - 1971), Uỷ ban Pháp luật thẩm tra 1 dự án luật, 7 dự án pháp lệnh.

- Khóa IV (1971-1975), Uỷ ban Pháp luật thẩm tra 2 dự án luật, 2 dự án pháp lệnh.

- Khóa V (1975 - 1976), không thẩm tra dự án nào.

- Khóa VI (1976 - 1981), Uỷ ban Pháp luật thẩm tra 7 dự án pháp lệnh.

- Khóa VII (1981 - 1987), Uỷ ban Pháp luật thẩm tra 6 dự án luật, bộ luật và 15 dự án pháp lệnh.

- Khóa VIII (1987 - 1992), Uỷ ban Pháp luật thẩm tra 10 dự án luật, bộ luật và 17 dự án pháp lệnh.

- Khóa IX (1992 - 1997), Uỷ ban Pháp luật thẩm tra 23 dự án luật, bộ luật, 18 dự án pháp lệnh và 6 nội quy Quy chế.

- Khóa X (1997 - 2002), Uỷ ban Pháp luật thẩm tra 23 dự án luật, bộ luật, 14 dự án pháp lệnh và 10 dự thảo nghị quyết.

- Khóa XI (2002 - 2007), Uỷ ban Pháp luật thẩm tra 18 dự án luật, bộ luật, 14 dự án pháp lệnh và 8 dự thảo nghị quyết.

- Khóa XII (2007 - 2011), Ủy ban Pháp luật thẩm tra 22 dự án luật, bộ luật, 01 dự án pháp lệnh và 03 dự thảo nghị quyết.

Đồng thời với việc thẩm tra nói trên, Ủy ban Pháp luật phải chịu trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các dự án luật, pháp lệnh và nghị quyết trước khi trình Quốc hội xem xét, thông qua.



Hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đã góp phần quan trọng vào việc giúp Quốc hội, UBTVQH thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, thông qua một khối lượng đồ sộ các dự án luật, pháp lệnh, trong đó có nhiều dự án quan trọng như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Lao động, Luật Đất đai, các nghị quyết về công trình quan trọng quốc gia, các nghị quyết về nhà đất, Nghị quyết 388 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do các cơ quan có thẩm quyền trong tố tụng hình sự gây ra…

Tính phản biện trong các báo cáo thẩm tra ngày càng rõ nét hơn, góp phần không nhỏ vào việc xác định chất lượng dự án (đồng ý trình hay không trình Quốc hội, UBTVQH), thay đổi nhiều nội dung cũng như kết cấu dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết (Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hàng hải, Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản, Luật Quốc tịch Việt Nam, Luật Cán bộ, công chức).

Vai trò hoạt động thẩm tra ngày càng được khẳng định, từ nghiên cứu, tham mưu một số vấn đề đơn lẻ ban đầu, tiến hành nghiên cứu dự án luật, sắc lệnh, đến định hướng cơ sở cho ý kiến của đại biểu Quốc hội và được nâng lên ở mức vừa đóng vai trò định hướng vừa chủ trì trong việc tiếp thu, chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh.

2. Giá trị pháp lý của việc thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội đối với các dự án luật, pháp lệnh và dự thảo nghị quyết

2.1. Tính bắt buộc của việc thẩm tra đối với dự án luật, pháp lệnh và dự thảo nghị quyết

Thẩm tra là khâu bắt buộc đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết nào không qua khâu thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội thì không thể được trình Quốc hội, UBTVQH để xem xét, thông qua. Riêng với dự thảo nghị quyết thì cần phân biệt: nếu nghị quyết đó là văn bản quy phạm pháp luật thì phải được Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội thẩm tra. Nếu không qua khâu thẩm tra thì không được trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua.

Khoản 1 Điều 41 Luật BHVBQPPL quy định "Dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trước khi trình Quốc hội, UBTVQH thảo luận, cho ý kiến phải được Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra". Điều 72 Luật Tổ chức Quốc hội cũng khẳng định vấn đề này.

Mặt khác, theo quy định tại Điều 1 Luật BHVBQPPL thì văn bản quy phạm pháp luật là văn bản được ban hành theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục quy định. Ngược lại "Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật BHVBQPPL thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật".

2.2. Yêu cầu về thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục thẩm tra

Thẩm quyền thẩm tra

Theo quy định tại Điều 95 Hiến pháp 1992, Điều 21 Luật tổ chức Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết và các dự án khác, những báo cáo được Quốc hội, UBTVQH giao. Khoản 1 Điều 41 Luật BHVBQPPL quy định vấn đề này một cách cụ thể hơn: "Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực do mình phụ trách và dự án, dự thảo khác do Quốc hội, UBTVQH giao, tham gia thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra theo sự phân công của UBTVQH". Ví dụ, Uỷ ban Pháp luật có trách nhiệm thẩm tra dự kiến của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội về xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị của đại biểu Quốc hội về luật, pháp lệnh; Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh về dân sự, hành chính, về tổ chức bộ máy nhà nước, trừ tổ chức bộ máy của các cơ quan tư pháp; thẩm tra các dự án khác do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội giao; Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua; Chủ trì thẩm tra đề án về thành lập, bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; báo cáo của Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dân sự, hành chính, về tổ chức bộ máy nhà nước, trừ tổ chức bộ máy của các cơ quan tư pháp; giám sát hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ thuộc lĩnh vực Uỷ ban phụ trách; Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội thuộc lĩnh vực Uỷ ban phụ trách; Kiến nghị các biện pháp cần thiết nhằm hoàn thiện bộ máy nhà nước và hệ thống pháp luật (Điều 27 Luật Tổ chức Quốc hội); tham gia với các Ủy ban khác để thẩm tra một số vấn đề do các Uỷ ban đó chủ trì (Điều 34 Luật Tổ chức Quốc hội).

Phương thức thẩm tra

Họp toàn thể Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội

Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội tiến hành thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết tại phiên họp toàn thể của Hội đồng, Uỷ ban. Đối với dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội trình UBTVQH cho ý kiến thì có thể tổ chức phiên họp Thường trực Hội đồng Dân tộc, Thường trực Uỷ ban để thẩm tra sơ bộ.

Theo quy định tại Điều 1 Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thì Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số. Vì vậy, phiên họp của Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội phải có quá nửa tổng số thành viên tham dự thì mới có thẩm quyền xem xét, quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban; những quyết định do quá nửa tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội đưa ra mới có giá trị pháp lý.

Phiên họp của Thường trực Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội

Tương tự, chế độ làm việc tập thể, quyết định theo đa số cũng được quy định đối với Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội tại Điều 7 của Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.

Trình tự thẩm tra

Việc thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết được tiến hành theo các bước sau:

- Người trình dự án, dự thảo báo cáo về dự án, dự thảo;

- Các đại biểu dự họp nêu câu hỏi;

- Đại diện thường trực Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội phát biểu ý kiến;

- Đại diện cơ quan tham gia thẩm tra phát biểu ý kiến;

- Thảo luận;

- Chủ tọa kết luận; đối với vấn đề quan trọng thì lấy biểu quyết.

Phiên họp của Thường trực Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra sơ bộ cũng theo trình tự nêu trên.

2.3. Báo cáo thẩm tra và giá trị pháp lý của báo cáo thẩm tra

Báo cáo thẩm tra

Báo cáo thẩm tra phải thể hiện rõ quan điểm của cơ quan thẩm tra về phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản; nội dung của dự thảo và ý kiến còn khác nhau; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, với Hiến pháp, pháp luật và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản; đề xuất những sửa đổi, bổ sung về nội dung dự thảo văn bản.

Báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan chủ trì thẩm tra và cơ quan tham gia thẩm tra (cơ quan tham gia thẩm tra có thể có báo cáo riêng về ý kiến của cơ quan mình đối với dự án, dự thảo).

Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm tra

Báo cáo thẩm tra của cơ quan thẩm tra đáp ứng các yêu cầu quy định tại Điều 45 Luật BHVBQPPL thì có giá trị pháp lý bắt buộc. Đó là bằng chứng về hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Đó cũng chính là điều kiện bắt buộc để cho phép dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết được trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua.

Nội dung các vấn đề nêu lên trong báo cáo thẩm tra có giá trị tham vấn đối với Quốc hội, UBTVQH khi xem xét và khi nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh,dự thảo nghị quyết.

2.4. Một số nhận xét về hoạt động thẩm tra

Hoạt động thẩm tra đã góp phần tích cực vào việc nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội, UBTVQH, nhưng hiện còn bộc lộ một số hạn chế sau:

- Một lượng không nhỏ các văn bản của Quốc hội và UBTVQH (chủ yếu là các nghị quyết) chưa được thẩm tra trước khi trình Quốc hội hoặc UBTVQH xem xét, thông qua, trong đó có nhiều nghị quyết rất quan trọng.

- Công tác phối hợp giữa cơ quan soạn thảo với cơ quan thẩm tra chưa được thường xuyên nên một số dự án không bảo đảm tiến độ và chất lượng. Tài liệu gửi chậm cũng ảnh hưởng không nhỏ đến việc thẩm tra, cho ý kiến.

- Vẫn còn có trường hợp cơ quan chủ trì thẩm tra, chỉnh lý chưa dành nhiều thời gian để thẩm tra, nghiên cứu, chỉnh lý kỹ từng điều, khoản của dự thảo luật, pháp lệnh, vẫn chủ yếu chú trọng những vấn đề lớn nên về kỹ thuật văn bản còn những bất cập nhất định. Trong một số trường hợp, ý kiến các cơ quan tham gia thẩm tra còn mang tính góp ý hơn là phát hiện vấn đề và nhiều báo cáo thẩm tra chưa phát huy hết trí tuệ của tập thể Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban[2].

- Hoạt động thẩm tra cũng như nội dung của một số báo cáo thẩm tra chưa đáp ứng yêu cầu, nặng về hình thức, kỹ thuật, tính phản biện chưa cao.

- Sự chuẩn bị cho công tác thẩm tra cập rập, không đủ tài liệu nên chưa có sự nghiên cứu sâu vấn đề thẩm tra.

- Trong nhiều trường hợp, phiên họp thẩm tra không đủ số thành viên tham gia (có trường hợp không bảo đảm tính tập thể khi xem xét thẩm tra).

- Ý kiến phát biểu trong thẩm tra thường dựa vào những vấn đề số liệu, tư liệu mà tờ trình nêu lên là chủ yếu, ít thông tin mới. Sự tham gia thẩm tra và phối hợp thẩm tra còn rất hình thức. Đại diện các cơ quan tham gia hoặc phối hợp thẩm tra thường phát biểu theo ý kiến cá nhân, chưa được chuẩn bị kỹ.

- Giá trị bắt buộc về nội dung của báo cáo thẩm tra đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết chưa được quy định cụ thể. Nếu trong dự án, dự thảo có nội dung không được cơ quan thẩm tra tán thành thì có phải chỉnh lý không và dự án, dự thảo có được trình Quốc hội, UBTVQH xem xét không?

3. Kiến nghị giải pháp nâng cao hiệu quả và đảm bảo giá trị pháp lý của việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết

3.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về hoạt động thẩm tra và giá trị pháp lý của thẩm tra, quy định cụ thể về:

- Các văn bản cần thẩm tra;

- Quy trình thủ tục hoạt động thẩm tra, trong đó có cả những vấn đề cần biểu quyết trong hoạt động thẩm tra.

- Giá trị pháp lý của thẩm tra.

3.2. Tổ chức thực hiện tốt những quy định của pháp luật về thẩm tra, nâng cao chất lượng của báo cáo thẩm tra, nhất là những quy định về:

- Trình tự, thủ tục thẩm tra; nghiên cứu chuẩn bị các vấn đề thẩm tra.

- Hồ sơ dự án, dự thảo, gửi tài liệu và cung cấp thông tin cho cơ quan thẩm tra.

- Nâng cao chất lượng của báo cáo thẩm tra để phản ánh đầy đủ ý kiến của cơ quan thẩm tra, cơ quan tham gia và phối hợp thẩm tra.

3.3. Điều kiện đảm bảo

- Tăng cường đại biểu và đại biểu chuyên trách đủ trình độ, bản lĩnh vào Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội để nâng cao chất lượng hoạt động thẩm tra của các cơ quan này.

- Bảo đảm thời gian và thông tin tài liệu cho cơ quan thẩm tra. Quy định thời gian cần thiết cho việc chuẩn bị, nghiên cứu tài liệu, khảo sát, lấy ý kiến về nội dung thẩm tra. Quy định thông tin tài liệu về vấn đề thẩm tra phải được cung cấp cho cơ quan thẩm tra một cách đầy đủ, trung thực, kịp thời.

- Tăng cường đội ngũ chuyên gia và bộ máy giúp việc cho cơ quan thẩm tra./.

[1]Báo cáo Tổng kết hoạt động của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (2007-2011), tr.2

[2] Báo cáo tổng kết hoạt động của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII (2007-2011), tr.4

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 197-thang-6-2011 ngày 20/06/2011) PGS,TS. Phan Trung Lý - Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Pháp luật Quốc hội khóa XII