Đăng ký
Home
Forum
Xem nội dung mới
Hộp thư
Lý lịch
Trợ giúp
Ban quản trị
Lịch
Thống kê
Trong quá trình quản lý xã hội và nền kinh tế, trong từng giai đoạn nhất định, Nhà nước có lúc cần huy động nguồn lực nhiều hơn từ trong và ngoài nước. Nói cách khác, khi các khoản thu truyền thống như thuế, phí, lệ phí không đáp ứng được các nhu cầu chi tiêu, Nhà nước phải quyết định vay nợ để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình và chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó, thường được gọi là nợ công. Bài viết tập trung phân tích những vấn đề lý luận cơ bản về nợ công, từ đó đánh giá về thực trạng pháp luật về quản lý nợ công hiện nay ở nước ta và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công.
1. Một số vấn đề lý luận về nợ công
a) Khái niệm nợ công
Khái niệm nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp. Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia mà thôi.
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ1. Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD)2.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương3. Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ4. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh5. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành6.
Như vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế7. Nhận định này cũng được nhiều chuyên gia uy tín trong lĩnh vực chính sách công thừa nhận8.
Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng sau đây:
- Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước
Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay (ví dụ: Chính phủ Việt Nam hoặc chính quyền địa phương). Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài).
- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội9. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên10.
- Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung
Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất11.
b) Bản chất kinh tế của nợ công
Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh tế học về nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công ở Việt Nam.
Xét về bản chất kinh tế, khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công. Như vậy, nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả. Do đó, nghiên cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan niệm về việc Nhà nước đi vay là như thế nào.
Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà nước được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu là một ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế12.
Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những người khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công. Và chính vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu13.
Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và những người ủng hộ mình (gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách) và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học, cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại14. Học thuyết của Keynes (cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul Samuelson) được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì trệ của nền kinh tế.
Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong thời suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì thực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả15. Còn Paul Samuelson, đã có những bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho rằng, để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt16.
Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc ngân sách thăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một cách cứng nhắc như quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự uyển chuyển hơn. Ví dụ, theo quy định của pháp luật Việt Nam, các khoản chi thường xuyên không được vượt quá các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí; nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục tiêu phát triển17.
Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ. Việc vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm của Keynes, nhưng có hai điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt ngân sách và bù đắp bằng các khoản vay không được thực hiện vĩnh viễn, bởi lẽ xét về lý thuyết thì những tác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn hạn còn về dài hạn lại có ảnh hưởng tiêu cực và do đó Nhà nước cần phải có giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụng các khoản vay; và hai là, các khoản nợ công phải được kiểm soát kỹ lưỡng nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sử dụng các khoản vay. Việc quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.
c) Phân loại nợ công
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài18. Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ công không phải là nợ trong nước.
Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ.
Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài.
Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính19.
Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường.
Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ.
Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương và nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì những khoản vay nợ của chính quyền địa phương được coi là nguồn thu ngân sách và được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa phương được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương.
d) Những tác động của nợ công
Như trên đã phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng có một số tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.
Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:
- Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Việt Nam đang trong giai đoạn tăng tốc phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó cơ sở hạ tầng là yếu tố có tính chất quyết định. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế.
- Huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư.
- Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế - ngoại giao quan trọng của các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương. Nếu Việt Nam biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích nước bạn, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền và chính sách nhất quán của Đảng và Nhà nước.
Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực nhất định. Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo, nợ công sẽ tỏ ra kém hiệu quả và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan nếu thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công.
2. Thực trạng pháp luật về quản lý nợ công và một số đề xuất
a) Một số đánh giá khái quát về quản lý nợ công thời gian qua
Trong thời gian gần đây, công tác quản lý nợ của Việt Nam đã đạt được những tiến bộ đáng kể, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước, cụ thể là:
- Thông qua hoạt động vay nợ, Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp đã huy động được nguồn vốn khá lớn cho đầu tư phát triển, đồng thời vẫn đảm bảo quản lý nợ trong các giới hạn an toàn.
- Hoạt động huy động vốn trong nước của Chính phủ thông qua phát hành tín phiếu, trái phiếu Chính phủ cũng đã giúp hình thành thị trường trái phiếu Chính phủ trong nước, một thành tố khá quan trọng để hình thành thị trường tài chính hoàn chỉnh. Trái phiếu Chính phủ được niêm yết và giao dịch trên thị trường chứng khoán đã góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trường trái phiếu Chính phủ nói riêng và phát triển thị trường vốn trong nước nói chung.
- Trong công tác quản lý nợ, các văn bản pháp lý ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ hơn và tiến gần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quản lý nợ nước ngoài. Chính phủ đã thực hiện nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chính phủ, nợ quốc gia trên cơ sở phân công, xác định trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các cơ quan quản lý.
- Công tác trả nợ Chính phủ trong và ngoài nước luôn được thực hiện đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra nợ quá hạn như những năm về trước. Việc tích cực đàm phán xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nước ngoài (thuộc Câu lạc bộ Pa - ri, Câu lạc bộ Luân Đôn) đã giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ của Việt Nam.
Bên cạnh những thành công đạt được, công tác quản lý nợ công ở Việt Nam trước khi có Luật Quản lý nợ công còn bộc lộ nhiều bất cập, đặc biệt là chưa có sự nhất quán các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ trong các văn bản pháp quy hiện hành như nợ Chính phủ, nợ khu vực công, nợ quốc gia. Việc phân loại, tổng hợp nợ vì vậy cũng chưa theo các chuẩn mực quốc tế, việc quản lý nợ còn chồng chéo giữa các cơ quan quản lý nhà nước, chưa có kế hoạch cụ thể để xây dựng và sử dụng cơ sở dữ liệu về nợ công v.v..20
b) Những ưu điểm và một số bất cập của Luật Quản lý nợ công
Nhằm khắc phục những nhược điểm về công tác quản lý nợ công, Luật Quản lý nợ công đã có những ưu điểm nổi bật sau đây:
Thứ nhất, lần đầu tiên Việt Nam có luật điều chỉnh chuyên biệt về lĩnh vực nợ công. Điều này hết sức quan trọng để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả trong công tác quản lý nợ, tránh tình trạng các đầu mối quản lý tản mạn, tình trạng thiếu thông tin và phối hợp kém hiệu quả giữa các cơ quan quản lý nhà nước cấp Bộ, giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Bên cạnh đó, Luật Quản lý nợ công ra đời cũng có nghĩa như một “tuyên ngôn” rõ ràng của Việt Nam đối với các nhà tài trợ về mức độ nhất quán, tính minh bạch trong công tác quản lý nợ công của Việt Nam.
Thứ hai, lần đầu tiên pháp luật Việt Nam ghi nhận một cách tổng thể các công cụ quản lý nợ công. Các công cụ quản lý nợ công được xác định một cách rõ ràng bao gồm: Luật Quản lý nợ công, chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ. Các văn kiện này sẽ đưa ra các mục tiêu về vay nợ, các giải pháp về huy động và sử dụng hiệu quả vốn vay, các hạn mức, ngưỡng giới hạn vay cho từng thời kỳ nhằm đảm bảo tình trạng nợ công luôn ở mức an toàn; quản lý tốt rủi ro trung - dài hạn, tăng cường năng lực phân tích, dự báo của các cơ quan tham gia quản lý nợ. Việc xây dựng các công cụ quản lý mang tính chuẩn mực cao nói trên còn nhằm hạn chế thủ tục hành chính, giảm các bước trình duyệt từng lần, đảm bảo tính chủ động của cơ quan thừa hành, đồng thời chuẩn hoá công tác quản lý nợ theo những quy trình ổn định21.
Chiến lược nợ là một bộ phận của chiến lược tài chính thuộc thẩm quyền của Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, lĩnh vực nợ công liên quan trực tiếp đến ngân sách nhà nước và cân đối vĩ mô của nền kinh tế nên cần có sự quyết định của Quốc hội. Theo quy định hiện hành, Quốc hội có thẩm quyền phê duyệt các chỉ tiêu an toàn về nợ khi phê duyệt chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời hàng năm, Quốc hội phê duyệt tổng mức vay, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ cùng với phê chuẩn dự toán ngân sách nhà nước. Căn cứ chỉ tiêu an toàn nợ được Quốc hội phê duyệt, Chính phủ sẽ quyết định các chính sách, giải pháp cụ thể để thực hiện các chỉ tiêu này. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình quản lý nợ trung hạn, trong đó có các mục tiêu cụ thể về quản lý nợ cho giai đoạn 3 năm liền kề và điều chỉnh từng năm, như các hạn mức nợ, cơ cấu cụ thể của danh mục nợ22.
Thứ ba, Luật Quản lý nợ công đã có bước tiến trong việc quy định nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công từ vay, giám sát sử dụng vốn vay đến trả nợ và đảm bảo an toàn nợ theo Chiến lược nợ dài hạn và Chương trình quản lý nợ trung hạn. Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối, chủ trì xây dựng chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ; là đại diện có thẩm quyền trong vai trò Người vay nhân danh Nhà nước và Chính phủ; tổ chức trả nợ và cấp bảo lãnh Chính phủ, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu nợ thống nhất và cung cấp thông tin. Việc đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế về ODA thực hiện theo phân công của Chính phủ.
Về cơ chế phối hợp trong quản lý nhà nước, Luật Quản lý nợ công cũng quy định rõ trách nhiệm chủ trì và trách nhiệm phối hợp của các cơ quan (như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam) trong việc xây dựng những văn kiện quan trọng để quản lý nợ công, như chiến lược nợ, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Riêng đối với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Luật Quản lý nợ công qui định: theo phân công, uỷ quyền của Chủ tịch nước hoặc của Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phối hợp với Bộ Tài chính và các cơ quan liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là đại diện và là đại diện chính thức của người vay tại các điều ước quốc tế này23.
Bên cạnh những ưu điểm nổi bật trên đây, Luật Quản lý nợ công còn có những bất cập, mặc dù mới được thi hành trong thời gian hơn một năm qua. Những bất cập, hạn chế này cần được nhìn nhận thấu đáo để sửa đổi, bổ sung trong thời gian tới.
Một là, cách hiểu về nợ công quá hẹp, dẫn đến việc đánh giá không đúng về nợ công ở Việt Nam
Theo cách định nghĩa của Luật Quản lý nợ công năm 2009, nợ công bao gồm ba loại chính là nợ chính phủ, nợ chính quyền địa phương và nợ do Chính phủ bảo lãnh. Ba loại nợ này xác định những trách nhiệm trả nợ trực tiếp của Chính phủ và phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, theo thông lệ quốc tế, cách quy định nợ công của Việt Nam hiện nay là chưa đầy đủ, thể hiện ở những điểm sau:
- Nợ công không tính đến các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% vốn hoặc nắm vốn chi phối. Thực tế, trong cách định nghĩa phổ biến về nợ công của những tổ chức quốc tế uy tín (IMF, OECD hoặc WB) thì những khoản nợ này được xếp vào nợ công vì khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân, cuối cùng thì Nhà nước cũng phải đảm bảo khả năng trả nợ cho các doanh nghiệp mà Nhà nước có 100% vốn hoặc vốn chi phối nhằm đảm bảo an sinh và trật tự xã hội, cho dù về mặt pháp lý, đây cũng chỉ là những doanh nghiệp thông thường24. Về thực tiễn, các doanh nghiệp này là những chủ thể dễ dàng nhất tiếp cận được với các nguồn vốn tài trợ thông qua các hoạt động huy động vốn. Bên cạnh đó, với phương châm kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, việc để các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% hoặc vốn chi phối ra khỏi nợ công sẽ làm các nhà tài trợ kém tin tưởng hơn vào khả năng quản lý nợ và trả nợ của Việt Nam.
- Các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam không được xếp vào nợ công là không hợp lý. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ để thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước theo quy định của Chính phủ. Về bản chất, Ngân hàng Phát triển Việt Nam không phải là doanh nghiệp, vì nó hoạt động phi lợi nhuận, đồng thời nó cũng không phải là ngân hàng theo đúng nghĩa vì nó không phải thực thi các nghĩa vụ tài chính như các ngân hàng thương mại thông thường. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được Chính phủ đảm bảo khả năng thanh toán, được miễn nộp thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật25. Thực chất, các khoản huy động của Ngân hàng Phát triển Việt Nam được xem như là thay mặt Chính phủ, do đó cần xác định đây là nợ công nhằm đảm bảo thông tin đầy đủ về nợ công ở Việt Nam.
Hai là, chưa có các quy định về chính sách và chiến lược nợ công của Việt Nam
Hiện nay, Luật Quản lý nợ công thể hiện không rõ ràng về chính sách đối với nợ công. Chưa có một điều khoản nào quy định cụ thể về nội dung này. Chỉ có một vài nội dung của chính sách nợ công được thể hiện lẻ tẻ trong Điều 5 Luật Quản lý nợ công, cho thấy, vẫn còn có những nhầm lẫn giữa chính sách và các nguyên tắc quản lý nợ. Chính sách nợ công là một trong những kim chỉ nam quan trọng để tăng cường hiệu quả của quản lý nợ công, do đó cần được quy định cụ thể, nhất quán hơn.
Bên cạnh đó, mặc dù chiến lược nợ được coi là một trong những công cụ để quản lý nợ công, nhưng không có nội dung nào quy định về chiến lược nợ trong Luật Quản lý nợ công. Bổ sung nội dung này vào Luật là hết sức cần thiết, nhằm minh bạch hóa quan điểm và chủ trương của Nhà nước Việt Nam đối với các nhà tài trợ và đối với hoạt động quản lý, sử dụng hiệu quả nợ công.
Ba là, còn nhầm lẫn giữa hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động giám sát
Chức năng quản lý nhà nước được thể hiện rõ ràng bởi khả năng cho phép, khả năng cấm đoán, khả năng xử phạt. Trong khi đó, chức năng giám sát là việc đánh giá, phân tích và đưa ra các khuyến nghị, nên nó không cần mang yếu tố quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chức năng giám sát lại hết sức quan trọng vì nó là tiền đề, là công cụ để thực hiện việc quản lý nhà nước một cách hiệu quả.
Quy định tại Điều 4 Luật Quản lý nợ công về nội dung quản lý nhà nước về nợ công cho thấy còn có sự nhầm lẫn giữa chức năng giám sát và chức năng quản lý. Cụ thể: nội dung quản lý nhà nước thể hiện ở các khoản 1, 2, 3, 8, 9 và 11; còn chức năng giám sát thể hiện ở các khoản 4, 5 và 6. Những nội dung còn lại của Điều này như công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ v.v. cần được quy định trong những điều khác vì rõ ràng những hoạt động này không phải là hoạt động quản lý nhà nước.
Bốn là, về các điều từ 37-39, cho phép chính quyền địa phương để các khoản vay ngoài ngân sách
Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước, mọi khoản thu, chi của Nhà nước phải được thể hiện vào ngân sách nhà nước. Đối với chính quyền địa phương, các khoản vay nợ được quy định khá cụ thể nhằm tránh tình trạng phá vỡ cân đối tổng thể ngân sách cũng như đảm bảo khả năng trả nợ của Nhà nước. Khác với ngân sách trung ương, ngân sách địa phương được phép ghi các khoản huy động vốn như là những nguồn thu ngân sách chứ không phải là để bù đắp bội chi ngân sách26.
Trong khi đó, từ Điều 37 đến 39 Luật Quản lý nợ công, luật cho phép chính quyền địa phương, ngoài việc huy động vốn thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước, còn được phép huy động vốn cho các dự án có khả năng hoàn vốn tại địa phương. Rõ ràng, nếu những dự án này là trách nhiệm của chính quyền địa phương, thì nó cũng là những nhiệm vụ kinh tế - xã hội phải thực hiện thông qua hoạt động ngân sách. Còn nếu không phải thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương thì chính quyền địa phương vay cho ai và vay để làm gì? Sự thiếu rõ ràng này sẽ làm cho hoạt động quản lý nợ công ở địa phương trở nên phức tạp và rất không minh bạch.
c) Một số đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật
Từ những bất cập trên, chúng tôi cho rằng, cần hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công theo hướng:
- Cần sửa đổi khái niệm về nợ công. Theo đó, nợ công không chỉ bao gồm nợ Chính phủ, nợ chính quyền địa phương, nợ do Chính phủ bảo lãnh mà còn bao gồm nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và nợ của doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn hoặc giữ vốn chi phối. Tuy nhiên, để hạn chế sự chồng chéo trong thống kê (ví dụ: nợ doanh nghiệp nhà nước cũng là nợ Chính phủ bảo lãnh…) thì cần xây dựng và ban hành quy chế thống kê và thông tin về nợ công sao cho khoa học, chính xác và hợp lý. Điều này là hết sức quan trọng trong quản lý nhà nước về nợ công cũng như hoạch định chính sách đối với nợ công.
- Cần bổ sung các quy định về chính sách nợ công cũng như chiến lược nợ công. Về chính sách nợ công, cần nêu rõ cơ quan quyết định chính sách, nội dung cơ bản của chính sách là gì và chính sách đó được xây dựng dựa trên những cơ sở khoa học nào. Cần bổ sung quy định để định nghĩa chiến lược nợ theo những khuyến nghị của các chuyên gia WB và IMF, đồng thời phù hợp với điều kiện của nền kinh tế Việt Nam hiện nay.
- Cần phân tách rõ chức năng quản lý nhà nước về nợ công với giám sát nợ công. Đối với hoạt động giám sát nợ công, cần quy định rõ các cơ quan có thẩm quyền giám sát, nội dung và phương thức giám sát nhằm đảm bảo cho hoạt động giám sát diễn ra hiệu quả.
- Đề nghị bỏ quy định cho phép chính quyền địa phương huy động vốn để đầu tư các dự án có khả năng thu hồi vốn. Vì chỉ có những dự án do ngân sách địa phương đảm nhiệm mới có thể thực hiện huy động vốn để phù hợp với tinh thần của Luật Ngân sách Nhà nước cũng như đảm bảo tính thống nhất trong quá trình quản lý nợ công tại địa phương.
(1) Ian Storkey (2004), Báo cáo Hội thảo cấp Bộ: “Cải cách nợ công tại Việt Nam” ngày 26/5/2004, Bộ Tài chính, Hà Nội
(2) Nguồn: http://r0.unctad.org/dmfas/
(3) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 1 khoản 2
(4) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 3 khoản 2
(5) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 3 khoản 3
(6) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 3 khoản 4
(7) Về việc tranh luận trong xây dựng định nghĩa về nợ công, có thể xem thêm:Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2009), Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật Quản lý nợ công, ngày 13/6/2009.
(
Xem thêm: Vũ Thành Tự Anh (2010), “Tính bền vững của nợ công ở Việt Nam”, tài liệu Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, www.fulbright.edu.vn
(9) Nợ công, do tính chất của nó, thường được hiểu là trách nhiệm chung nên việc quản lý sẽ trở nên khó khăn vì tình trạng “của chung không ai lo”. Bên cạnh đó, những khoản nợ công quan trọng thường dài hạn trong khi lãnh đạo các cơ quan nhà nước thường theo nhiệm kỳ. Và cuối cùng, tình trạng tham nhũng và lãng phí cũng đòi hỏi phải quản lý chặt chẽ nợ công để thế hệ sau không bị thiệt thòi vì phải trả những khoản nợ mà việc đầu tư từ nó không hiệu quả.
(10) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 5
(11) Xem Luật Quản lý nợ công năm 2009, các điều 18, 33 và 37
(12) Xem Lê Đình Chân (1975), Tài chánh công, Tủ sách Đại học Sàigòn, tr.243. Ở đây, chữ “Chính phủ” mà tác giả cuốn sách sử dụng được hiểu là nhà nước hiện hữu, chứ không có nghĩa là cơ quan Chính phủ.
(13) Sđd, tr.242
(14) Steven Pressman (2003), 50 nhà kinh tế học tiêu biểu, NXB Lao động, Hà Nội, tr.236
(15) Sđd, tr.358
(16) Sđd, tr.373
(17) Xem: Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Điều 8
(18) Xem: Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 3 khoản 12
(19) Các công cụ nợ dài hạn gọi là trái phiếu. Các công cụ nợ ngắn hạn gọi là tín phiếu và do Kho bạc Nhà nước phát hành nên gọi là tín phiếu Kho bạc.
(20) Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính (2009), Đề cương giới thiệu Luật Quản lý nợ công, Hà Nội
(21) Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính (2009), Đề cương giới thiệu Luật Quản lý nợ công, Hà Nội
(22) Luật Quản lý nợ công, các Điều 7, 8 và 9
(23) Luật Quản lý nợ công, các Điều 10, 11 và 12
(24) Những nỗ lực của Chính phủ trong việc thu xếp giải pháp tài chính cho Vinashin thời gian qua là một minh chứng điển hình.
(25) Xem thêm Điều lệ Ngân hàng Phát triển Việt Nam ban hành kèm theo Quyết định số 110/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ
1. Một số vấn đề lý luận về nợ công
a) Khái niệm nợ công
Khái niệm nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp. Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia mà thôi.
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ1. Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD)2.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương3. Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ4. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh5. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành6.
Như vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế7. Nhận định này cũng được nhiều chuyên gia uy tín trong lĩnh vực chính sách công thừa nhận8.
Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng sau đây:
- Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước
Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay (ví dụ: Chính phủ Việt Nam hoặc chính quyền địa phương). Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài).
- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội9. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên10.
- Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung
Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất11.
b) Bản chất kinh tế của nợ công
Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh tế học về nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công ở Việt Nam.
Xét về bản chất kinh tế, khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công. Như vậy, nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả. Do đó, nghiên cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan niệm về việc Nhà nước đi vay là như thế nào.
Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà nước được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu là một ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế12.
Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những người khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công. Và chính vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu13.
Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và những người ủng hộ mình (gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách) và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học, cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại14. Học thuyết của Keynes (cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul Samuelson) được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì trệ của nền kinh tế.
Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong thời suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì thực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả15. Còn Paul Samuelson, đã có những bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho rằng, để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt16.
Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc ngân sách thăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một cách cứng nhắc như quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự uyển chuyển hơn. Ví dụ, theo quy định của pháp luật Việt Nam, các khoản chi thường xuyên không được vượt quá các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí; nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục tiêu phát triển17.
Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ. Việc vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm của Keynes, nhưng có hai điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt ngân sách và bù đắp bằng các khoản vay không được thực hiện vĩnh viễn, bởi lẽ xét về lý thuyết thì những tác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn hạn còn về dài hạn lại có ảnh hưởng tiêu cực và do đó Nhà nước cần phải có giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụng các khoản vay; và hai là, các khoản nợ công phải được kiểm soát kỹ lưỡng nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sử dụng các khoản vay. Việc quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.
c) Phân loại nợ công
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài18. Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ công không phải là nợ trong nước.
Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ.
Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài.
Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính19.
Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường.
Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ.
Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương và nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì những khoản vay nợ của chính quyền địa phương được coi là nguồn thu ngân sách và được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa phương được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương.
d) Những tác động của nợ công
Như trên đã phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng có một số tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.
Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:
- Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Việt Nam đang trong giai đoạn tăng tốc phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó cơ sở hạ tầng là yếu tố có tính chất quyết định. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế.
- Huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư.
- Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế - ngoại giao quan trọng của các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương. Nếu Việt Nam biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích nước bạn, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền và chính sách nhất quán của Đảng và Nhà nước.
Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực nhất định. Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo, nợ công sẽ tỏ ra kém hiệu quả và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan nếu thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công.
2. Thực trạng pháp luật về quản lý nợ công và một số đề xuất
a) Một số đánh giá khái quát về quản lý nợ công thời gian qua
Trong thời gian gần đây, công tác quản lý nợ của Việt Nam đã đạt được những tiến bộ đáng kể, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước, cụ thể là:
- Thông qua hoạt động vay nợ, Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp đã huy động được nguồn vốn khá lớn cho đầu tư phát triển, đồng thời vẫn đảm bảo quản lý nợ trong các giới hạn an toàn.
- Hoạt động huy động vốn trong nước của Chính phủ thông qua phát hành tín phiếu, trái phiếu Chính phủ cũng đã giúp hình thành thị trường trái phiếu Chính phủ trong nước, một thành tố khá quan trọng để hình thành thị trường tài chính hoàn chỉnh. Trái phiếu Chính phủ được niêm yết và giao dịch trên thị trường chứng khoán đã góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trường trái phiếu Chính phủ nói riêng và phát triển thị trường vốn trong nước nói chung.
- Trong công tác quản lý nợ, các văn bản pháp lý ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ hơn và tiến gần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quản lý nợ nước ngoài. Chính phủ đã thực hiện nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chính phủ, nợ quốc gia trên cơ sở phân công, xác định trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các cơ quan quản lý.
- Công tác trả nợ Chính phủ trong và ngoài nước luôn được thực hiện đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra nợ quá hạn như những năm về trước. Việc tích cực đàm phán xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nước ngoài (thuộc Câu lạc bộ Pa - ri, Câu lạc bộ Luân Đôn) đã giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ của Việt Nam.
Bên cạnh những thành công đạt được, công tác quản lý nợ công ở Việt Nam trước khi có Luật Quản lý nợ công còn bộc lộ nhiều bất cập, đặc biệt là chưa có sự nhất quán các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ trong các văn bản pháp quy hiện hành như nợ Chính phủ, nợ khu vực công, nợ quốc gia. Việc phân loại, tổng hợp nợ vì vậy cũng chưa theo các chuẩn mực quốc tế, việc quản lý nợ còn chồng chéo giữa các cơ quan quản lý nhà nước, chưa có kế hoạch cụ thể để xây dựng và sử dụng cơ sở dữ liệu về nợ công v.v..20
b) Những ưu điểm và một số bất cập của Luật Quản lý nợ công
Nhằm khắc phục những nhược điểm về công tác quản lý nợ công, Luật Quản lý nợ công đã có những ưu điểm nổi bật sau đây:
Thứ nhất, lần đầu tiên Việt Nam có luật điều chỉnh chuyên biệt về lĩnh vực nợ công. Điều này hết sức quan trọng để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả trong công tác quản lý nợ, tránh tình trạng các đầu mối quản lý tản mạn, tình trạng thiếu thông tin và phối hợp kém hiệu quả giữa các cơ quan quản lý nhà nước cấp Bộ, giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Bên cạnh đó, Luật Quản lý nợ công ra đời cũng có nghĩa như một “tuyên ngôn” rõ ràng của Việt Nam đối với các nhà tài trợ về mức độ nhất quán, tính minh bạch trong công tác quản lý nợ công của Việt Nam.
Thứ hai, lần đầu tiên pháp luật Việt Nam ghi nhận một cách tổng thể các công cụ quản lý nợ công. Các công cụ quản lý nợ công được xác định một cách rõ ràng bao gồm: Luật Quản lý nợ công, chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ. Các văn kiện này sẽ đưa ra các mục tiêu về vay nợ, các giải pháp về huy động và sử dụng hiệu quả vốn vay, các hạn mức, ngưỡng giới hạn vay cho từng thời kỳ nhằm đảm bảo tình trạng nợ công luôn ở mức an toàn; quản lý tốt rủi ro trung - dài hạn, tăng cường năng lực phân tích, dự báo của các cơ quan tham gia quản lý nợ. Việc xây dựng các công cụ quản lý mang tính chuẩn mực cao nói trên còn nhằm hạn chế thủ tục hành chính, giảm các bước trình duyệt từng lần, đảm bảo tính chủ động của cơ quan thừa hành, đồng thời chuẩn hoá công tác quản lý nợ theo những quy trình ổn định21.
Chiến lược nợ là một bộ phận của chiến lược tài chính thuộc thẩm quyền của Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, lĩnh vực nợ công liên quan trực tiếp đến ngân sách nhà nước và cân đối vĩ mô của nền kinh tế nên cần có sự quyết định của Quốc hội. Theo quy định hiện hành, Quốc hội có thẩm quyền phê duyệt các chỉ tiêu an toàn về nợ khi phê duyệt chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời hàng năm, Quốc hội phê duyệt tổng mức vay, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ cùng với phê chuẩn dự toán ngân sách nhà nước. Căn cứ chỉ tiêu an toàn nợ được Quốc hội phê duyệt, Chính phủ sẽ quyết định các chính sách, giải pháp cụ thể để thực hiện các chỉ tiêu này. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình quản lý nợ trung hạn, trong đó có các mục tiêu cụ thể về quản lý nợ cho giai đoạn 3 năm liền kề và điều chỉnh từng năm, như các hạn mức nợ, cơ cấu cụ thể của danh mục nợ22.
Thứ ba, Luật Quản lý nợ công đã có bước tiến trong việc quy định nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công từ vay, giám sát sử dụng vốn vay đến trả nợ và đảm bảo an toàn nợ theo Chiến lược nợ dài hạn và Chương trình quản lý nợ trung hạn. Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối, chủ trì xây dựng chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ; là đại diện có thẩm quyền trong vai trò Người vay nhân danh Nhà nước và Chính phủ; tổ chức trả nợ và cấp bảo lãnh Chính phủ, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu nợ thống nhất và cung cấp thông tin. Việc đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế về ODA thực hiện theo phân công của Chính phủ.
Về cơ chế phối hợp trong quản lý nhà nước, Luật Quản lý nợ công cũng quy định rõ trách nhiệm chủ trì và trách nhiệm phối hợp của các cơ quan (như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam) trong việc xây dựng những văn kiện quan trọng để quản lý nợ công, như chiến lược nợ, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Riêng đối với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Luật Quản lý nợ công qui định: theo phân công, uỷ quyền của Chủ tịch nước hoặc của Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phối hợp với Bộ Tài chính và các cơ quan liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là đại diện và là đại diện chính thức của người vay tại các điều ước quốc tế này23.
Bên cạnh những ưu điểm nổi bật trên đây, Luật Quản lý nợ công còn có những bất cập, mặc dù mới được thi hành trong thời gian hơn một năm qua. Những bất cập, hạn chế này cần được nhìn nhận thấu đáo để sửa đổi, bổ sung trong thời gian tới.
Một là, cách hiểu về nợ công quá hẹp, dẫn đến việc đánh giá không đúng về nợ công ở Việt Nam
Theo cách định nghĩa của Luật Quản lý nợ công năm 2009, nợ công bao gồm ba loại chính là nợ chính phủ, nợ chính quyền địa phương và nợ do Chính phủ bảo lãnh. Ba loại nợ này xác định những trách nhiệm trả nợ trực tiếp của Chính phủ và phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, theo thông lệ quốc tế, cách quy định nợ công của Việt Nam hiện nay là chưa đầy đủ, thể hiện ở những điểm sau:
- Nợ công không tính đến các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% vốn hoặc nắm vốn chi phối. Thực tế, trong cách định nghĩa phổ biến về nợ công của những tổ chức quốc tế uy tín (IMF, OECD hoặc WB) thì những khoản nợ này được xếp vào nợ công vì khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân, cuối cùng thì Nhà nước cũng phải đảm bảo khả năng trả nợ cho các doanh nghiệp mà Nhà nước có 100% vốn hoặc vốn chi phối nhằm đảm bảo an sinh và trật tự xã hội, cho dù về mặt pháp lý, đây cũng chỉ là những doanh nghiệp thông thường24. Về thực tiễn, các doanh nghiệp này là những chủ thể dễ dàng nhất tiếp cận được với các nguồn vốn tài trợ thông qua các hoạt động huy động vốn. Bên cạnh đó, với phương châm kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, việc để các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% hoặc vốn chi phối ra khỏi nợ công sẽ làm các nhà tài trợ kém tin tưởng hơn vào khả năng quản lý nợ và trả nợ của Việt Nam.
- Các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam không được xếp vào nợ công là không hợp lý. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ để thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước theo quy định của Chính phủ. Về bản chất, Ngân hàng Phát triển Việt Nam không phải là doanh nghiệp, vì nó hoạt động phi lợi nhuận, đồng thời nó cũng không phải là ngân hàng theo đúng nghĩa vì nó không phải thực thi các nghĩa vụ tài chính như các ngân hàng thương mại thông thường. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được Chính phủ đảm bảo khả năng thanh toán, được miễn nộp thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật25. Thực chất, các khoản huy động của Ngân hàng Phát triển Việt Nam được xem như là thay mặt Chính phủ, do đó cần xác định đây là nợ công nhằm đảm bảo thông tin đầy đủ về nợ công ở Việt Nam.
Hai là, chưa có các quy định về chính sách và chiến lược nợ công của Việt Nam
Hiện nay, Luật Quản lý nợ công thể hiện không rõ ràng về chính sách đối với nợ công. Chưa có một điều khoản nào quy định cụ thể về nội dung này. Chỉ có một vài nội dung của chính sách nợ công được thể hiện lẻ tẻ trong Điều 5 Luật Quản lý nợ công, cho thấy, vẫn còn có những nhầm lẫn giữa chính sách và các nguyên tắc quản lý nợ. Chính sách nợ công là một trong những kim chỉ nam quan trọng để tăng cường hiệu quả của quản lý nợ công, do đó cần được quy định cụ thể, nhất quán hơn.
Bên cạnh đó, mặc dù chiến lược nợ được coi là một trong những công cụ để quản lý nợ công, nhưng không có nội dung nào quy định về chiến lược nợ trong Luật Quản lý nợ công. Bổ sung nội dung này vào Luật là hết sức cần thiết, nhằm minh bạch hóa quan điểm và chủ trương của Nhà nước Việt Nam đối với các nhà tài trợ và đối với hoạt động quản lý, sử dụng hiệu quả nợ công.
Ba là, còn nhầm lẫn giữa hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động giám sát
Chức năng quản lý nhà nước được thể hiện rõ ràng bởi khả năng cho phép, khả năng cấm đoán, khả năng xử phạt. Trong khi đó, chức năng giám sát là việc đánh giá, phân tích và đưa ra các khuyến nghị, nên nó không cần mang yếu tố quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chức năng giám sát lại hết sức quan trọng vì nó là tiền đề, là công cụ để thực hiện việc quản lý nhà nước một cách hiệu quả.
Quy định tại Điều 4 Luật Quản lý nợ công về nội dung quản lý nhà nước về nợ công cho thấy còn có sự nhầm lẫn giữa chức năng giám sát và chức năng quản lý. Cụ thể: nội dung quản lý nhà nước thể hiện ở các khoản 1, 2, 3, 8, 9 và 11; còn chức năng giám sát thể hiện ở các khoản 4, 5 và 6. Những nội dung còn lại của Điều này như công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ v.v. cần được quy định trong những điều khác vì rõ ràng những hoạt động này không phải là hoạt động quản lý nhà nước.
Bốn là, về các điều từ 37-39, cho phép chính quyền địa phương để các khoản vay ngoài ngân sách
Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước, mọi khoản thu, chi của Nhà nước phải được thể hiện vào ngân sách nhà nước. Đối với chính quyền địa phương, các khoản vay nợ được quy định khá cụ thể nhằm tránh tình trạng phá vỡ cân đối tổng thể ngân sách cũng như đảm bảo khả năng trả nợ của Nhà nước. Khác với ngân sách trung ương, ngân sách địa phương được phép ghi các khoản huy động vốn như là những nguồn thu ngân sách chứ không phải là để bù đắp bội chi ngân sách26.
Trong khi đó, từ Điều 37 đến 39 Luật Quản lý nợ công, luật cho phép chính quyền địa phương, ngoài việc huy động vốn thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước, còn được phép huy động vốn cho các dự án có khả năng hoàn vốn tại địa phương. Rõ ràng, nếu những dự án này là trách nhiệm của chính quyền địa phương, thì nó cũng là những nhiệm vụ kinh tế - xã hội phải thực hiện thông qua hoạt động ngân sách. Còn nếu không phải thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương thì chính quyền địa phương vay cho ai và vay để làm gì? Sự thiếu rõ ràng này sẽ làm cho hoạt động quản lý nợ công ở địa phương trở nên phức tạp và rất không minh bạch.
c) Một số đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật
Từ những bất cập trên, chúng tôi cho rằng, cần hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công theo hướng:
- Cần sửa đổi khái niệm về nợ công. Theo đó, nợ công không chỉ bao gồm nợ Chính phủ, nợ chính quyền địa phương, nợ do Chính phủ bảo lãnh mà còn bao gồm nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và nợ của doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn hoặc giữ vốn chi phối. Tuy nhiên, để hạn chế sự chồng chéo trong thống kê (ví dụ: nợ doanh nghiệp nhà nước cũng là nợ Chính phủ bảo lãnh…) thì cần xây dựng và ban hành quy chế thống kê và thông tin về nợ công sao cho khoa học, chính xác và hợp lý. Điều này là hết sức quan trọng trong quản lý nhà nước về nợ công cũng như hoạch định chính sách đối với nợ công.
- Cần bổ sung các quy định về chính sách nợ công cũng như chiến lược nợ công. Về chính sách nợ công, cần nêu rõ cơ quan quyết định chính sách, nội dung cơ bản của chính sách là gì và chính sách đó được xây dựng dựa trên những cơ sở khoa học nào. Cần bổ sung quy định để định nghĩa chiến lược nợ theo những khuyến nghị của các chuyên gia WB và IMF, đồng thời phù hợp với điều kiện của nền kinh tế Việt Nam hiện nay.
- Cần phân tách rõ chức năng quản lý nhà nước về nợ công với giám sát nợ công. Đối với hoạt động giám sát nợ công, cần quy định rõ các cơ quan có thẩm quyền giám sát, nội dung và phương thức giám sát nhằm đảm bảo cho hoạt động giám sát diễn ra hiệu quả.
- Đề nghị bỏ quy định cho phép chính quyền địa phương huy động vốn để đầu tư các dự án có khả năng thu hồi vốn. Vì chỉ có những dự án do ngân sách địa phương đảm nhiệm mới có thể thực hiện huy động vốn để phù hợp với tinh thần của Luật Ngân sách Nhà nước cũng như đảm bảo tính thống nhất trong quá trình quản lý nợ công tại địa phương.
(1) Ian Storkey (2004), Báo cáo Hội thảo cấp Bộ: “Cải cách nợ công tại Việt Nam” ngày 26/5/2004, Bộ Tài chính, Hà Nội
(2) Nguồn: http://r0.unctad.org/dmfas/
(3) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 1 khoản 2
(4) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 3 khoản 2
(5) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 3 khoản 3
(6) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 3 khoản 4
(7) Về việc tranh luận trong xây dựng định nghĩa về nợ công, có thể xem thêm:Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2009), Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật Quản lý nợ công, ngày 13/6/2009.
(
Xem thêm: Vũ Thành Tự Anh (2010), “Tính bền vững của nợ công ở Việt Nam”, tài liệu Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, www.fulbright.edu.vn(9) Nợ công, do tính chất của nó, thường được hiểu là trách nhiệm chung nên việc quản lý sẽ trở nên khó khăn vì tình trạng “của chung không ai lo”. Bên cạnh đó, những khoản nợ công quan trọng thường dài hạn trong khi lãnh đạo các cơ quan nhà nước thường theo nhiệm kỳ. Và cuối cùng, tình trạng tham nhũng và lãng phí cũng đòi hỏi phải quản lý chặt chẽ nợ công để thế hệ sau không bị thiệt thòi vì phải trả những khoản nợ mà việc đầu tư từ nó không hiệu quả.
(10) Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 5
(11) Xem Luật Quản lý nợ công năm 2009, các điều 18, 33 và 37
(12) Xem Lê Đình Chân (1975), Tài chánh công, Tủ sách Đại học Sàigòn, tr.243. Ở đây, chữ “Chính phủ” mà tác giả cuốn sách sử dụng được hiểu là nhà nước hiện hữu, chứ không có nghĩa là cơ quan Chính phủ.
(13) Sđd, tr.242
(14) Steven Pressman (2003), 50 nhà kinh tế học tiêu biểu, NXB Lao động, Hà Nội, tr.236
(15) Sđd, tr.358
(16) Sđd, tr.373
(17) Xem: Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Điều 8
(18) Xem: Luật Quản lý nợ công năm 2009, Điều 3 khoản 12
(19) Các công cụ nợ dài hạn gọi là trái phiếu. Các công cụ nợ ngắn hạn gọi là tín phiếu và do Kho bạc Nhà nước phát hành nên gọi là tín phiếu Kho bạc.
(20) Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính (2009), Đề cương giới thiệu Luật Quản lý nợ công, Hà Nội
(21) Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính (2009), Đề cương giới thiệu Luật Quản lý nợ công, Hà Nội
(22) Luật Quản lý nợ công, các Điều 7, 8 và 9
(23) Luật Quản lý nợ công, các Điều 10, 11 và 12
(24) Những nỗ lực của Chính phủ trong việc thu xếp giải pháp tài chính cho Vinashin thời gian qua là một minh chứng điển hình.
(25) Xem thêm Điều lệ Ngân hàng Phát triển Việt Nam ban hành kèm theo Quyết định số 110/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ
| (Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 200-thang-8-2011 ngày 10/08/2011) Trần Vũ Hải - Nghiên cứu sinh luật học, giảng viên Trường Đại học Luật Hà Nội |