1. Quan điểm tiếp cận và xây dựng dự án Pháp lệnh
Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), xét về khía cạnh kỹ thuật không phải là một vấn đề mới. Việc này trên thực tế đã được làm bởi các cơ sở xuất bản, phát hành sách, tài liệu pháp luật trong nhiều năm qua. Việc làm của họ xuất phát từ một thực tế là hệ thống pháp luật Việt Nam trong những năm gần đây đã trở nên quá phức tạp. Do phải ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung nhiều nên hệ thống pháp luật “cồng kềnh”, với nhiều hình thức văn bản ở nhiều cấp độ giá trị pháp lý khác nhau, khiến người áp dụng và thi hành pháp luật gặp nhiều khó khăn, lúng túng trong việc tra cứu và áp dụng, thi hành. Đây là một vấn đề tất yếu trong điều kiện của một nước đang phát triển lại trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế như Việt Nam. Từ đó, việc các nhà xuất bản tiến hành hoạt động hợp nhất VBQPPL nhằm đáp ứng nhu cầu đơn giản, thuận tiện trong tra cứu, áp dụng và thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, của người dân là tất yếu và rất đáng được trân trọng.
Tuy nhiên, việc hợp nhất văn bản nói trên chỉ là một hoạt động mang tính tự phát, không chính thức, và cũng vì thế, hoạt động này không bài bản, không chuyên nghiệp, không có tính pháp lý, thể hiện ở một số khía cạnh:
Đây chỉ là hoạt động thuần tuý mang tính kỹ thuật, đơn giản là lắp ghép các văn bản sửa đổi, bổ sung với các văn bản được sửa đổi, bổ sung; không có một quy trình, một kỹ thuật cho sự hợp nhất. Tức là mang nặng yếu tố tập hợp, hệ thống hoá chứ chưa phải là hoạt động hợp nhất và cao hơn nữa là pháp điển hoá pháp luật. Từ đó, các sản phẩm hợp nhất rất đa dạng về hình thức, cách thể hiện, không có khả năng và không tạo ra được những sản phẩm chuẩn.
Nó là một hoạt động không chính thức, vì không có cơ sở pháp lý, cũng tức là chưa có một cơ quan nào1, nói đúng hơn là chưa có một nhà xuất bản nào được giao thẩm quyền hợp nhất VBQPPL. Và do vậy, ai làm cũng được, miễn là có Giấy phép xuất bản, giống như việc xuất bản các ấn phẩm thông thường khác theo quy định của Luật Xuất bản.
Do tự phát và thiếu cơ sở pháp lý, nên hoạt động hợp nhất văn bản cũng như văn bản hợp nhất thiếu đi tính pháp lý cần thiết của nó. Việc hợp nhất có thể không đầy đủ, bỏ sót các quy định liên quan; văn bản hợp nhất có sai lệch hoặc mâu thuẫn với các văn bản được hợp nhất v.v.. thì cũng không ai có thể quy trách nhiệm hay bắt bẻ các nhà xuất bản được.
Cũng cần nói thêm rằng, công tác hợp nhất chính thức về mặt Nhà nước đã có, khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) giao cho Văn phòng Quốc hội thực hiện hợp nhất VBQPPL của Quốc hội và UBTVQH theo Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11. Tuy nhiên, như vậy là chưa đủ, và thực tế Văn phòng Quốc hội cũng đang lúng túng và gặp những khó khăn nhất định trong hoạt động này.
Tất cả những vấn đề nói trên đã trả lời cho chúng ta câu hỏi tại sao cần phải soạn thảo và ban hành Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL. Cũng chính từ thực tiễn nêu trên mà chúng tôi cho rằng, Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL cần phải được nghiên cứu và soạn thảo trên những quan điểm và nguyên tắc sau, nhằm giải quyết được những vấn đề thực tiễn đặt ra (ngoài những quan điểm chung chung mà các ban soạn thảo thường chỉ ra rất đầy đủ trong Tờ trình Chính phủ hay Tờ trình Quốc hội):
Thứ nhất, việc xây dựng dự án Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL phải giải quyết được các vấn đề pháp lý cơ bản sau:
Phạm vi các VBQPPL được hợp nhất. Vấn đề bao gồm hai khía cạnh: 1) Việc hợp nhất được thực hiện đối với tất cả các VBQPPL hay chỉ có VBQPPL của trung ương?; 2) Việc hợp nhất văn bản chỉ đặt ra khi có sửa đổi, bổ sung hay có thể không có sửa đổi, bổ sung nhưng do nhu cầu hệ thống hoá và pháp điển hoá pháp luật mà cần hợp nhất các văn bản?
Cơ quan nào có thẩm quyền, trách nhiệm trong hoạt động hợp nhất VBQPPL? Điều này rất quan trọng. Việc lựa chọn, xác định cơ quan nào có thẩm quyền không chỉ bảo đảm tính phù hợp với quy trình làm luật và hệ thống VBQPPL hiện nay, mà còn quyết định hiệu quả của hoạt động hợp nhất văn bản, giá trị của văn bản hợp nhất.
Quy trình, kỹ thuật hợp nhất văn bản. Đây là vấn đề kỹ thuật, nhưng phải lựa chọn giải pháp kỹ thuật tối ưu nhất. Có thể là hợp nhất văn bản theo chiều ngang, tức là theo thang bậc giá trị pháp lý của văn bản. Theo đó, việc hợp nhất chỉ xảy ra khi có sửa đổi, bổ sung. Còn hợp nhất theo chiều dọc, tức là hợp nhất theo vấn đề điều chỉnh của pháp luật (điều này có liên quan đến khái niệm hợp nhất), và văn bản hợp nhất sẽ gồm tổng hợp các nội dung điều chỉnh ở nhiều văn bản có cấp độ giá trị pháp lý khác nhau. Tất nhiên, vấn đề có liên quan nhiều đến kỹ thuật và công nghệ pháp điển hoá pháp luật, chúng tôi sẽ đề cập dưới đây.
Giá trị của văn bản hợp nhất. Từ thực tiễn hiện nay như đã phân tích thì việc xác định giá trị, thậm chí là giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất là một trong những vấn đề mấu chốt nhất mà Pháp lệnh cần giải quyết. Theo đó, Pháp lệnh cần phải trả lời được các câu hỏi: văn bản hợp nhất có giá trị như văn bản được hợp nhất không? nếu văn bản hợp nhất có sự thiếu, không đầy đủ so với văn bản được hợp nhất; có sự sai sót so với văn bản được hợp nhất; có sự mâu thuẫn, không thống nhất giữa các văn bản đó; hoặc có sự sai sót, mâu thuẫn giữa văn bản hợp nhất so với văn bản trên Công báo thì xử lý thế nào? Chúng tôi cho rằng, nếu không giải quyết được các vấn đề này thì việc hợp nhất văn bản chỉ dừng lại là một hoạt động hệ thống hoá văn bản đơn thuần mà hiện tại các nhà xuất bản đã và vẫn đang làm.
Thứ hai, việc xây dựng Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL, hay nói đúng hơn là việc xử lý các vấn đề về quy trình, kỹ thuật hợp nhất văn bản không thể tách rời hoạt động pháp điển hoá pháp luật, đặc biệt là kỹ thuật và công nghệ pháp điển hoá. Do vậy, đề nghị cân nhắc về phạm vi điều chỉnh, nội dung của hai pháp lệnh cũng do Bộ Tư pháp đang chủ trì soạn thảo là Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL và Pháp lệnh Về pháp điển hệ thống QPPL. Thậm chí có thể tính đến nhu cầu hợp nhất hai pháp lệnh này. Chúng tôi nghĩ rằng, phải chăng sự khác nhau của kỹ thuật hợp nhất văn bản với kỹ thuật pháp điển hoá chỉ là ở quy trình, kỹ thuật thống kê, hệ thống hoá và cách thức hợp nhất theo chiều dọc hoặc theo chiều ngang như đã nói trên? Thậm chí cũng có ý kiến cho rằng, hợp nhất văn bản chỉ là một cách, một công nghệ cụ thể, một giai đoạn (giai đoạn đầu) của pháp điển hoá pháp luật. Và nếu như vậy, có lãng phí không khi cùng đồng thời diễn ra hai hoạt động: vừa hợp nhất VBQPPL lại vừa pháp điển hoá hệ thống QPPL trong điều kiện đất nước còn nghèo? Tức là vừa xuất bản Bộ pháp điển hệ thống QPPL, vừa cho ra đời các văn bản hợp nhất.
Từ đó, dưới góc độ kỹ thuật cũng như góc độ hiệu quả kinh tế, thì nên cân nhắc việc hợp nhất hai pháp lệnh nêu trên để có những bộ pháp điển mà trong đó bao gồm cả yếu tố hợp nhất, tức là trong bộ pháp điển có các VBQPPL đã được hợp nhất. Đây là vấn đề cần được cân nhắc kỹ lưỡng.
2. Các nội dung cơ bản của Pháp lệnh
2.1. Phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh
Xác định phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh cũng là xác định phạm vi các VBQPPL được hợp nhất. Hiện nay đang có hai quan điểm về vấn đề này: hoặc là Pháp lệnh chỉ hợp nhất các VBQPPL ở cấp trung ương, hoặc là bao gồm cả các VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương. Ban soạn thảo nghiêng về quan điểm thứ nhất, chỉ hợp nhất các VBQPPL ở cấp trung ương. Quan điểm này cho rằng, không phải là không nên hợp nhất các VBQPPL ở các cấp chính quyền địa phương mà nên tính đến tính khả thi của vấn đề. Vì thực tiễn khảo sát cho thấy, VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương rất không đồng bộ, có nhiều khác biệt và sai sót về hình thức văn bản, cách thức thể hiện văn bản, nên không thể đưa ra một quy trình chuẩn cho sự hợp nhất các văn bản của chính quyền địa phương, càng không thể cùng tiến hành theo một quy trình chuẩn như đối với các VBQPPL ở cấp trung ương, khi các văn bản ở cấp này đã đạt đến một sự ổn định và chuẩn hóa nhất định về hình thức, cách thức thể hiện.
Chúng tôi cho rằng, Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL nên bao quát tất cả các VBQPPL của cả trung ương và địa phương. Để tạo sự thống nhất của chính sách, đặc biệt là quy trình và công nghệ hợp nhất, không nên chia cắt vấn đề hoặc bỏ ngỏ một phần nội dung để lại phải ban hành một văn bản khác điều chỉnh. Tất nhiên có thể có những đặc thù nhất định đối với việc hợp nhất các VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương. Thêm nữa, việc bao quát hết các VBQPPL của Pháp lệnh cũng là để đón trước xu hướng hợp nhất Luật Ban hành VBQPPL của cả cấp trung ương và các cấp chính quyền địa phương tới đây như đã được xác định trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.
2.2. Chủ thể thực hiện hợp nhất
Việc thực hiện hợp nhất văn bản nên tập trung vào một đầu mối hay phân tán là vấn đề hiện còn nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng, cần tập trung vào một đầu mối (có thể là Văn phòng Quốc hội, có thể là Bộ Tư pháp, cũng có ý kiến cho rằng nên giao cho Văn phòng Chính phủ, tương tự như cách làm đối với tờ Công báo hiện nay). Ban soạn thảo Pháp lệnh đang nghiêng theo mô hình phân tán. Tức là cơ quan nào có thẩm quyền ban hành VBQPPL thì cơ quan đó thực hiện hoạt động hợp nhất văn bản khi có sửa đổi, bổ sung. Quan điểm này cho rằng như thế sẽ thuận tiện hơn và phù hợp với quy trình cũng như thẩm quyền ban hành VBQPPL hiện nay.
Theo chúng tôi, mô hình phân tán mới nhìn tưởng là hợp lý và dễ được đồng thuận, vì có vẻ rất phù hợp với Việt Nam hiện nay về thẩm quyền ban hành văn bản, về cơ chế soạn thảo và trình ban hành các VBQPPL. Tuy nhiên, chúng tôi dự báo đây sẽ là mô hình kém hiệu quả, vì tạo ra sự phân tán, không chuyên nghiệp và cũng có thể nói là một việc được giao cho nhiều cơ quan cùng làm là không phù hợp với quan điểm cải cách hành chính hiện nay. Chúng tôi cho rằng, hợp nhất văn bản là một hoạt động mang tính chuyên môn, kỹ thuật, dù không khó nhưng mang giá trị pháp lý cao. Do vậy, hoạt động này cần phải được chuyên nghiệp hoá, do một cơ quan đảm nhiệm, thực hiện một cách tập trung. Nếu một cơ quan thực hiện sẽ đem lại những hiệu quả dễ nhìn thấy là: 1) đề cao được trách nhiệm của cơ quan hợp nhất, vì một cơ quan làm thì trách nhiệm, ý thức công việc sẽ khác hẳn với việc nhiều cơ quan cùng làm một việc; 2) hoạt động của cơ quan này chắc chắn sẽ có kỹ năng và công nghệ cao hơn, vì họ được chuyên nghiệp hoá và việc đầu tư công nghệ, kỹ thuật hiện đại sẽ dễ dàng hơn nhiều so với việc đầu tư cho nhiều cơ quan; 3) bảo đảm được sự kịp thời, nhanh chóng và ít sai sót hơn so với nhiều cơ quan cùng làm; 4) tính pháp lý, giá trị của văn bản hợp nhất sẽ cao hơn. Cũng như việc xuất bản tờ Công báo, chúng ta thử hình dung nếu mỗi cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL lại xuất bản một tờ Công báo của riêng mình thì sẽ thế nào?.
Những người theo quan điểm phân tán cho rằng, tập trung cho một cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản thì quy trình hợp nhất sẽ phức tạp và kéo dài hơn về mặt thời gian, là không thuyết phục. Chúng tôi cho rằng, nếu một cơ quan được giao nhiệm vụ chuyên nghiệp và được đầu tư công nghệ, kỹ thuật tốt thì sẽ hiệu quả hơn nhiều. Tương tự như xuất bản tờ Công báo, chúng ta cũng chỉ có một đầu mối là Văn phòng Chính phủ.
Vậy, một cơ quan làm thì nên giao cho cơ quan nào? Chúng tôi cho rằng, giao cho Bộ Tư pháp là hợp lý nhất, vì Bộ Tư pháp là cơ quan có chuyên môn về vấn đề xây dựng pháp luật (tham gia quá trình soạn thảo, thẩm định các dự án, dự thảo VBQPPL, cũng là cơ quan đang được giao thực hiện các nhiệm vụ rất gần gũi với hoạt động hợp nhất văn bản như công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật; công tác hệ thống hóa pháp luật; công tác kiểm tra VBQPPL… Nếu giao thêm cho Bộ Tư pháp nhiệm vụ hợp nhất văn bản và xây dựng các bộ pháp điển thì cũng là điều hợp lý.
2.3. Về quy trình, kỹ thuật hợp nhất
Ở đây, chúng tôi không bàn đến các quy trình cụ thể, tức là các vấn đề liên quan đến trình tự, thời gian và các hoạt động hợp nhất mà chỉ bàn vấn đề này trên khía cạnh cách thức, phương pháp hợp nhất VBQPPL. Như chúng tôi đã nói ở trên, có thể có hai phương thức hợp nhất, đó là hợp nhất văn bản theo chiều ngang và hợp nhất văn bản theo chiều dọc. Theo quan điểm của chúng tôi, nếu chúng ta cùng đồng thời ban hành hai pháp lệnh: Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL và Pháp lệnh về pháp điển hệ thống QPPL theo hướng phân tách rạch ròi hai hoạt động này, thì có lẽ công nghệ và kỹ thuật hợp nhất (cũng như quan niệm về hợp nhất VPQPPL) ở Pháp lệnh này sẽ chỉ dừng lại ở hợp nhất theo chiều ngang. Tức là sẽ chỉ hợp nhất các văn bản có cùng cấp độ giá trị pháp lý, và cũng chỉ có thể hợp nhất giữa văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung (hoặc là chỉ khi có sửa đổi, bổ sung). Còn công nghệ và kỹ thuật hợp nhất theo chiều dọc cũng sẽ chỉ đặt ra đối với hoạt động pháp điển hệ thống QPPL. Tức là pháp điển hóa sẽ là sự tập hợp (và ở khía cạnh nào đó cũng là hợp nhất – hợp nhất về mặt nội dung) nhiều quy định (QPPL) có cùng phạm vi và mục tiêu điều chỉnh về cùng một lĩnh vực ở nhiều văn bản có cấp độ giá trị pháp lý khác nhau.
Tuy nhiên, nếu chúng ta nghĩ đến việc tiết kiệm và hiệu quả của hai hoạt động: hợp nhất và pháp điển để có thể hợp nhất hai pháp lệnh này và trên khía cạnh kỹ thuật có thể kết hợp hài hòa hai phương thức của hai hoạt động này như chúng tôi đã nói ở trên, thì rất có thể trong hợp nhất sẽ có cả hợp nhất văn bản theo chiều ngang và hợp nhất văn bản theo chiều dọc. Cũng có nghĩa là, trong pháp điển có hợp nhất và trong hợp nhất có pháp điển. Tùy vào những vấn đề cụ thể, những VBQPPL cụ thể và tính ổn định của chúng mà chúng ta có thể cho ra đời các văn bản hợp nhất (theo chiều ngang) hoặc các Bộ pháp điển (sự hợp nhất theo chiều dọc). Điều đó cũng không phải là không có lý, vì thực tế, dù có phân tách giữa chúng thì trong hợp nhất vẫn có yếu tố pháp điển và ngược lại, trong pháp điển cũng có tính hợp nhất.
2.4. Giá trị của văn bản hợp nhất
Với quan điểm tiếp cận và xây dựng dự án Pháp lệnh như nói trên, chúng tôi cho rằng, các mục tiêu của Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL cần đạt được là: pháp lý hoá vấn đề hợp nhất; quy trình hoá hoạt động hợp nhất và chuyên nghiệp hoá hoạt động hợp nhất VBQPPL. Vì vậy, nên công nhận tính pháp lý của văn bản hợp nhất. Có ý kiến cho rằng, văn bản hợp nhất không phải là VBQPPL, việc hợp nhất không làm ảnh hưởng đến hiệu lực và giá trị pháp lý của văn bản được hợp nhất. Tất cả những điều này là đúng, nhưng vì thế mà không đặt vấn đề giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất là không thuyết phục. Công báo không phải là VBQPPL nhưng văn bản đăng trên Công báo vẫn có giá trị pháp lý như văn bản gốc (điều này đã được khẳng định tại Nghị định 100/2010/NĐ-CP ngày 28/9/2010 của Chính phủ về Công báo vừa mới ban hành). Sự ra đời của văn bản hợp nhất không phải là sự ra đời của một VBQPPL mới, và nó cũng không làm mất đi giá trị pháp lý của văn bản được hợp nhất. Vấn đề chúng ta muốn nói là giá trị của văn bản hợp nhất, là việc nên hay không nên công nhận văn bản hợp nhất có giá trị như văn bản được hợp nhất, chứ không phải và không có chuyện văn bản hợp nhất sẽ thay thế, phủ định VBQPPL được hợp nhất. Chúng tôi xin nêu một số ý kiến về vấn đề giá trị của văn bản hợp nhất như sau:
Thứ nhất, nếu văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì ý nghĩa của Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL sẽ không nhiều, và nếu quan niệm như chúng tôi nói trên thì mục tiêu pháp lý hoá hoạt động này cũng chưa đạt được. Có ý kiến cho rằng, việc hợp nhất chỉ là “hợp nhất về kỹ thuật”. Chúng tôi lại nghĩ rằng, hoạt động hợp nhất, văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì các nhà xuất bản đã và đang làm rồi, Nhà nước nên để dành tiền đầu tư vào những việc cần thiết hơn, nhất là khi chúng ta đang thực hiện chủ trương xã hội hóa các hoạt động gắn với Nhà nước mà khu vực dân doanh có thể làm được, thậm chí làm tốt hơn. Và nếu không “thổi” vào văn bản hợp nhất một cái “hồn” pháp lý (không công nhận giá trị pháp lý của nó) thì có lẽ cũng cần phải cân nhắc về sự cần thiết phải ban hành Pháp lệnh này.
Thứ hai, nếu văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì nó sẽ ít ý nghĩa, có khi lại làm tăng thêm sự phiền hà không cần thiết cho người áp dụng và thực thi pháp luật. Vì người xem, làm theo văn bản hợp nhất vẫn thấy không chắc chắn, vì e rằng nó chưa chắc đã đủ, đã đúng và quan trọng nhất là nó không có giá trị pháp lý gì. Do đó, nếu thận trọng thì vẫn phải xem văn bản gốc, viện dẫn văn bản gốc. Mặt khác, điều nguy hiểm hơn là, do văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý nên cơ quan tiếp hành hợp nhất cũng chẳng chút “e ngại” về vấn đề trách nhiệm, nếu có thiếu, có sai, có mâu thuẫn với văn bản gốc thì chỉ cần đổ lỗi cho kỹ thuật là “hoà cả làng” mà không ai bắt bẻ được họ.
Thứ ba, không nên lập luận và cũng không nên đặt vấn đề rằng, văn bản hợp nhất có phải là VBQPPL hay không mà nên xem xét ở khía cạnh ý nghĩa pháp lý của hoạt động hợp nhất và giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất, vì đâu phải chỉ có VBQPPL mới có giá trị pháp lý, mà còn rất nhiều văn bản không phải là VBQPPL cũng có giá trị pháp lý (văn bản áp dụng pháp luật, văn bản pháp lý hành chính cá biệt). Mặt khác, đây là chúng ta nói theo quan điểm về một hệ thống pháp luật thành văn (trường phái luật châu Âu - lục địa), chỉ thừa nhận VBQPPL là nguồn luật. Còn ở các nước theo trường phái luật thông lệ (common law) thì cả án lệ, thậm chí cả học thuyết pháp lý cũng được thừa nhận là nguồn luật, và chúng ta cũng đang có xu hướng mở rộng khái niệm nguồn luật theo hướng này.
Thứ tư, văn bản hợp nhất có giá trị pháp lý hay không sẽ dẫn đến hệ quả là văn bản hợp nhất có được trích dẫn, viện dẫn trong áp dụng và thi hành pháp luật hay không. Nếu văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì không thể được trích dẫn, viện dẫn trong các văn bản, các quyết định chính thức mang tính nhà nước. Ngược lại, văn bản hợp nhất có giá trị pháp lý thì nó sẽ được trích dẫn, viện dẫn trong áp dụng và thi hành pháp luật.
2.5. Xử lý những sai sót của văn bản hợp nhất
Nếu văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì không có vấn đề gì phức tạp khi xử lý sai sót, chỉ cần đính chính như các nhà xuất bản vẫn làm và đương nhiên, văn bản hợp nhất sẽ không được sử dụng, viện dẫn, trích dẫn trong các hoạt động có tính nhà nước. Trường hợp văn bản hợp nhất được khẳng định có giá trị pháp lý như văn bản được hợp nhất, thậm chí là được viện dẫn, trích dẫn trong các hoạt động mang tính nhà nước như nói trên thì Pháp lệnh cần có các quy định về xử lý các hệ quả pháp lý của các sai sót của văn bản hợp nhất. Cụ thể: 1) trong trường hợp văn bản hợp nhất có nội dung khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng nội dung của văn bản được hợp nhất đồng thời phải có các biện pháp kỹ thuật để khắc phục; 2) trong trường hợp sự sai sót có gây thiệt hại cho người dân thì phải quy định rõ trách nhiệm thuộc về ai. Ví dụ: việc các thẩm phán trích dẫn văn bản hợp nhất có sai sót so với văn bản được hợp nhất; người áp dụng pháp luật hay thi hành pháp luật làm theo văn bản hợp nhất mà văn bản này thiếu các nội dung hoặc có nội dung sai sót so với văn bản được hợp nhất, dẫn đến vi phạm pháp luật hoặc ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người dân thì được xử lý thế nào? Chúng tôi cho rằng, trong trường hợp này, trách nhiệm phải thuộc về Nhà nước chứ không phải thuộc về người dân. Nếu vì việc vận dụng, trích dẫn từ văn bản sai sót đó gây hậu quả thiệt hại cho người dân thì Nhà nước phải bồi thường thiệt hại cho người dân theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
(1) Ngoại trừ việc UBTVQH giao cho Văn phòng Quốc hội thực hiện hợp nhất VBQPPL của Quốc hội và UBTVQH theo Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ngày 03/7/2007 của UBTVQH Ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH.
Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), xét về khía cạnh kỹ thuật không phải là một vấn đề mới. Việc này trên thực tế đã được làm bởi các cơ sở xuất bản, phát hành sách, tài liệu pháp luật trong nhiều năm qua. Việc làm của họ xuất phát từ một thực tế là hệ thống pháp luật Việt Nam trong những năm gần đây đã trở nên quá phức tạp. Do phải ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung nhiều nên hệ thống pháp luật “cồng kềnh”, với nhiều hình thức văn bản ở nhiều cấp độ giá trị pháp lý khác nhau, khiến người áp dụng và thi hành pháp luật gặp nhiều khó khăn, lúng túng trong việc tra cứu và áp dụng, thi hành. Đây là một vấn đề tất yếu trong điều kiện của một nước đang phát triển lại trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế như Việt Nam. Từ đó, việc các nhà xuất bản tiến hành hoạt động hợp nhất VBQPPL nhằm đáp ứng nhu cầu đơn giản, thuận tiện trong tra cứu, áp dụng và thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, của người dân là tất yếu và rất đáng được trân trọng.
Tuy nhiên, việc hợp nhất văn bản nói trên chỉ là một hoạt động mang tính tự phát, không chính thức, và cũng vì thế, hoạt động này không bài bản, không chuyên nghiệp, không có tính pháp lý, thể hiện ở một số khía cạnh:
Đây chỉ là hoạt động thuần tuý mang tính kỹ thuật, đơn giản là lắp ghép các văn bản sửa đổi, bổ sung với các văn bản được sửa đổi, bổ sung; không có một quy trình, một kỹ thuật cho sự hợp nhất. Tức là mang nặng yếu tố tập hợp, hệ thống hoá chứ chưa phải là hoạt động hợp nhất và cao hơn nữa là pháp điển hoá pháp luật. Từ đó, các sản phẩm hợp nhất rất đa dạng về hình thức, cách thể hiện, không có khả năng và không tạo ra được những sản phẩm chuẩn.
Nó là một hoạt động không chính thức, vì không có cơ sở pháp lý, cũng tức là chưa có một cơ quan nào1, nói đúng hơn là chưa có một nhà xuất bản nào được giao thẩm quyền hợp nhất VBQPPL. Và do vậy, ai làm cũng được, miễn là có Giấy phép xuất bản, giống như việc xuất bản các ấn phẩm thông thường khác theo quy định của Luật Xuất bản.
Do tự phát và thiếu cơ sở pháp lý, nên hoạt động hợp nhất văn bản cũng như văn bản hợp nhất thiếu đi tính pháp lý cần thiết của nó. Việc hợp nhất có thể không đầy đủ, bỏ sót các quy định liên quan; văn bản hợp nhất có sai lệch hoặc mâu thuẫn với các văn bản được hợp nhất v.v.. thì cũng không ai có thể quy trách nhiệm hay bắt bẻ các nhà xuất bản được.
Cũng cần nói thêm rằng, công tác hợp nhất chính thức về mặt Nhà nước đã có, khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) giao cho Văn phòng Quốc hội thực hiện hợp nhất VBQPPL của Quốc hội và UBTVQH theo Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11. Tuy nhiên, như vậy là chưa đủ, và thực tế Văn phòng Quốc hội cũng đang lúng túng và gặp những khó khăn nhất định trong hoạt động này.
Tất cả những vấn đề nói trên đã trả lời cho chúng ta câu hỏi tại sao cần phải soạn thảo và ban hành Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL. Cũng chính từ thực tiễn nêu trên mà chúng tôi cho rằng, Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL cần phải được nghiên cứu và soạn thảo trên những quan điểm và nguyên tắc sau, nhằm giải quyết được những vấn đề thực tiễn đặt ra (ngoài những quan điểm chung chung mà các ban soạn thảo thường chỉ ra rất đầy đủ trong Tờ trình Chính phủ hay Tờ trình Quốc hội):
Thứ nhất, việc xây dựng dự án Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL phải giải quyết được các vấn đề pháp lý cơ bản sau:
Phạm vi các VBQPPL được hợp nhất. Vấn đề bao gồm hai khía cạnh: 1) Việc hợp nhất được thực hiện đối với tất cả các VBQPPL hay chỉ có VBQPPL của trung ương?; 2) Việc hợp nhất văn bản chỉ đặt ra khi có sửa đổi, bổ sung hay có thể không có sửa đổi, bổ sung nhưng do nhu cầu hệ thống hoá và pháp điển hoá pháp luật mà cần hợp nhất các văn bản?
Cơ quan nào có thẩm quyền, trách nhiệm trong hoạt động hợp nhất VBQPPL? Điều này rất quan trọng. Việc lựa chọn, xác định cơ quan nào có thẩm quyền không chỉ bảo đảm tính phù hợp với quy trình làm luật và hệ thống VBQPPL hiện nay, mà còn quyết định hiệu quả của hoạt động hợp nhất văn bản, giá trị của văn bản hợp nhất.
Quy trình, kỹ thuật hợp nhất văn bản. Đây là vấn đề kỹ thuật, nhưng phải lựa chọn giải pháp kỹ thuật tối ưu nhất. Có thể là hợp nhất văn bản theo chiều ngang, tức là theo thang bậc giá trị pháp lý của văn bản. Theo đó, việc hợp nhất chỉ xảy ra khi có sửa đổi, bổ sung. Còn hợp nhất theo chiều dọc, tức là hợp nhất theo vấn đề điều chỉnh của pháp luật (điều này có liên quan đến khái niệm hợp nhất), và văn bản hợp nhất sẽ gồm tổng hợp các nội dung điều chỉnh ở nhiều văn bản có cấp độ giá trị pháp lý khác nhau. Tất nhiên, vấn đề có liên quan nhiều đến kỹ thuật và công nghệ pháp điển hoá pháp luật, chúng tôi sẽ đề cập dưới đây.
Giá trị của văn bản hợp nhất. Từ thực tiễn hiện nay như đã phân tích thì việc xác định giá trị, thậm chí là giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất là một trong những vấn đề mấu chốt nhất mà Pháp lệnh cần giải quyết. Theo đó, Pháp lệnh cần phải trả lời được các câu hỏi: văn bản hợp nhất có giá trị như văn bản được hợp nhất không? nếu văn bản hợp nhất có sự thiếu, không đầy đủ so với văn bản được hợp nhất; có sự sai sót so với văn bản được hợp nhất; có sự mâu thuẫn, không thống nhất giữa các văn bản đó; hoặc có sự sai sót, mâu thuẫn giữa văn bản hợp nhất so với văn bản trên Công báo thì xử lý thế nào? Chúng tôi cho rằng, nếu không giải quyết được các vấn đề này thì việc hợp nhất văn bản chỉ dừng lại là một hoạt động hệ thống hoá văn bản đơn thuần mà hiện tại các nhà xuất bản đã và vẫn đang làm.
Thứ hai, việc xây dựng Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL, hay nói đúng hơn là việc xử lý các vấn đề về quy trình, kỹ thuật hợp nhất văn bản không thể tách rời hoạt động pháp điển hoá pháp luật, đặc biệt là kỹ thuật và công nghệ pháp điển hoá. Do vậy, đề nghị cân nhắc về phạm vi điều chỉnh, nội dung của hai pháp lệnh cũng do Bộ Tư pháp đang chủ trì soạn thảo là Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL và Pháp lệnh Về pháp điển hệ thống QPPL. Thậm chí có thể tính đến nhu cầu hợp nhất hai pháp lệnh này. Chúng tôi nghĩ rằng, phải chăng sự khác nhau của kỹ thuật hợp nhất văn bản với kỹ thuật pháp điển hoá chỉ là ở quy trình, kỹ thuật thống kê, hệ thống hoá và cách thức hợp nhất theo chiều dọc hoặc theo chiều ngang như đã nói trên? Thậm chí cũng có ý kiến cho rằng, hợp nhất văn bản chỉ là một cách, một công nghệ cụ thể, một giai đoạn (giai đoạn đầu) của pháp điển hoá pháp luật. Và nếu như vậy, có lãng phí không khi cùng đồng thời diễn ra hai hoạt động: vừa hợp nhất VBQPPL lại vừa pháp điển hoá hệ thống QPPL trong điều kiện đất nước còn nghèo? Tức là vừa xuất bản Bộ pháp điển hệ thống QPPL, vừa cho ra đời các văn bản hợp nhất.
Từ đó, dưới góc độ kỹ thuật cũng như góc độ hiệu quả kinh tế, thì nên cân nhắc việc hợp nhất hai pháp lệnh nêu trên để có những bộ pháp điển mà trong đó bao gồm cả yếu tố hợp nhất, tức là trong bộ pháp điển có các VBQPPL đã được hợp nhất. Đây là vấn đề cần được cân nhắc kỹ lưỡng.
2. Các nội dung cơ bản của Pháp lệnh
2.1. Phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh
Xác định phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh cũng là xác định phạm vi các VBQPPL được hợp nhất. Hiện nay đang có hai quan điểm về vấn đề này: hoặc là Pháp lệnh chỉ hợp nhất các VBQPPL ở cấp trung ương, hoặc là bao gồm cả các VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương. Ban soạn thảo nghiêng về quan điểm thứ nhất, chỉ hợp nhất các VBQPPL ở cấp trung ương. Quan điểm này cho rằng, không phải là không nên hợp nhất các VBQPPL ở các cấp chính quyền địa phương mà nên tính đến tính khả thi của vấn đề. Vì thực tiễn khảo sát cho thấy, VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương rất không đồng bộ, có nhiều khác biệt và sai sót về hình thức văn bản, cách thức thể hiện văn bản, nên không thể đưa ra một quy trình chuẩn cho sự hợp nhất các văn bản của chính quyền địa phương, càng không thể cùng tiến hành theo một quy trình chuẩn như đối với các VBQPPL ở cấp trung ương, khi các văn bản ở cấp này đã đạt đến một sự ổn định và chuẩn hóa nhất định về hình thức, cách thức thể hiện.
Chúng tôi cho rằng, Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL nên bao quát tất cả các VBQPPL của cả trung ương và địa phương. Để tạo sự thống nhất của chính sách, đặc biệt là quy trình và công nghệ hợp nhất, không nên chia cắt vấn đề hoặc bỏ ngỏ một phần nội dung để lại phải ban hành một văn bản khác điều chỉnh. Tất nhiên có thể có những đặc thù nhất định đối với việc hợp nhất các VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương. Thêm nữa, việc bao quát hết các VBQPPL của Pháp lệnh cũng là để đón trước xu hướng hợp nhất Luật Ban hành VBQPPL của cả cấp trung ương và các cấp chính quyền địa phương tới đây như đã được xác định trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.
2.2. Chủ thể thực hiện hợp nhất
Việc thực hiện hợp nhất văn bản nên tập trung vào một đầu mối hay phân tán là vấn đề hiện còn nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng, cần tập trung vào một đầu mối (có thể là Văn phòng Quốc hội, có thể là Bộ Tư pháp, cũng có ý kiến cho rằng nên giao cho Văn phòng Chính phủ, tương tự như cách làm đối với tờ Công báo hiện nay). Ban soạn thảo Pháp lệnh đang nghiêng theo mô hình phân tán. Tức là cơ quan nào có thẩm quyền ban hành VBQPPL thì cơ quan đó thực hiện hoạt động hợp nhất văn bản khi có sửa đổi, bổ sung. Quan điểm này cho rằng như thế sẽ thuận tiện hơn và phù hợp với quy trình cũng như thẩm quyền ban hành VBQPPL hiện nay.
Theo chúng tôi, mô hình phân tán mới nhìn tưởng là hợp lý và dễ được đồng thuận, vì có vẻ rất phù hợp với Việt Nam hiện nay về thẩm quyền ban hành văn bản, về cơ chế soạn thảo và trình ban hành các VBQPPL. Tuy nhiên, chúng tôi dự báo đây sẽ là mô hình kém hiệu quả, vì tạo ra sự phân tán, không chuyên nghiệp và cũng có thể nói là một việc được giao cho nhiều cơ quan cùng làm là không phù hợp với quan điểm cải cách hành chính hiện nay. Chúng tôi cho rằng, hợp nhất văn bản là một hoạt động mang tính chuyên môn, kỹ thuật, dù không khó nhưng mang giá trị pháp lý cao. Do vậy, hoạt động này cần phải được chuyên nghiệp hoá, do một cơ quan đảm nhiệm, thực hiện một cách tập trung. Nếu một cơ quan thực hiện sẽ đem lại những hiệu quả dễ nhìn thấy là: 1) đề cao được trách nhiệm của cơ quan hợp nhất, vì một cơ quan làm thì trách nhiệm, ý thức công việc sẽ khác hẳn với việc nhiều cơ quan cùng làm một việc; 2) hoạt động của cơ quan này chắc chắn sẽ có kỹ năng và công nghệ cao hơn, vì họ được chuyên nghiệp hoá và việc đầu tư công nghệ, kỹ thuật hiện đại sẽ dễ dàng hơn nhiều so với việc đầu tư cho nhiều cơ quan; 3) bảo đảm được sự kịp thời, nhanh chóng và ít sai sót hơn so với nhiều cơ quan cùng làm; 4) tính pháp lý, giá trị của văn bản hợp nhất sẽ cao hơn. Cũng như việc xuất bản tờ Công báo, chúng ta thử hình dung nếu mỗi cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL lại xuất bản một tờ Công báo của riêng mình thì sẽ thế nào?.
Những người theo quan điểm phân tán cho rằng, tập trung cho một cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản thì quy trình hợp nhất sẽ phức tạp và kéo dài hơn về mặt thời gian, là không thuyết phục. Chúng tôi cho rằng, nếu một cơ quan được giao nhiệm vụ chuyên nghiệp và được đầu tư công nghệ, kỹ thuật tốt thì sẽ hiệu quả hơn nhiều. Tương tự như xuất bản tờ Công báo, chúng ta cũng chỉ có một đầu mối là Văn phòng Chính phủ.
Vậy, một cơ quan làm thì nên giao cho cơ quan nào? Chúng tôi cho rằng, giao cho Bộ Tư pháp là hợp lý nhất, vì Bộ Tư pháp là cơ quan có chuyên môn về vấn đề xây dựng pháp luật (tham gia quá trình soạn thảo, thẩm định các dự án, dự thảo VBQPPL, cũng là cơ quan đang được giao thực hiện các nhiệm vụ rất gần gũi với hoạt động hợp nhất văn bản như công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật; công tác hệ thống hóa pháp luật; công tác kiểm tra VBQPPL… Nếu giao thêm cho Bộ Tư pháp nhiệm vụ hợp nhất văn bản và xây dựng các bộ pháp điển thì cũng là điều hợp lý.
2.3. Về quy trình, kỹ thuật hợp nhất
Ở đây, chúng tôi không bàn đến các quy trình cụ thể, tức là các vấn đề liên quan đến trình tự, thời gian và các hoạt động hợp nhất mà chỉ bàn vấn đề này trên khía cạnh cách thức, phương pháp hợp nhất VBQPPL. Như chúng tôi đã nói ở trên, có thể có hai phương thức hợp nhất, đó là hợp nhất văn bản theo chiều ngang và hợp nhất văn bản theo chiều dọc. Theo quan điểm của chúng tôi, nếu chúng ta cùng đồng thời ban hành hai pháp lệnh: Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL và Pháp lệnh về pháp điển hệ thống QPPL theo hướng phân tách rạch ròi hai hoạt động này, thì có lẽ công nghệ và kỹ thuật hợp nhất (cũng như quan niệm về hợp nhất VPQPPL) ở Pháp lệnh này sẽ chỉ dừng lại ở hợp nhất theo chiều ngang. Tức là sẽ chỉ hợp nhất các văn bản có cùng cấp độ giá trị pháp lý, và cũng chỉ có thể hợp nhất giữa văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung (hoặc là chỉ khi có sửa đổi, bổ sung). Còn công nghệ và kỹ thuật hợp nhất theo chiều dọc cũng sẽ chỉ đặt ra đối với hoạt động pháp điển hệ thống QPPL. Tức là pháp điển hóa sẽ là sự tập hợp (và ở khía cạnh nào đó cũng là hợp nhất – hợp nhất về mặt nội dung) nhiều quy định (QPPL) có cùng phạm vi và mục tiêu điều chỉnh về cùng một lĩnh vực ở nhiều văn bản có cấp độ giá trị pháp lý khác nhau.
Tuy nhiên, nếu chúng ta nghĩ đến việc tiết kiệm và hiệu quả của hai hoạt động: hợp nhất và pháp điển để có thể hợp nhất hai pháp lệnh này và trên khía cạnh kỹ thuật có thể kết hợp hài hòa hai phương thức của hai hoạt động này như chúng tôi đã nói ở trên, thì rất có thể trong hợp nhất sẽ có cả hợp nhất văn bản theo chiều ngang và hợp nhất văn bản theo chiều dọc. Cũng có nghĩa là, trong pháp điển có hợp nhất và trong hợp nhất có pháp điển. Tùy vào những vấn đề cụ thể, những VBQPPL cụ thể và tính ổn định của chúng mà chúng ta có thể cho ra đời các văn bản hợp nhất (theo chiều ngang) hoặc các Bộ pháp điển (sự hợp nhất theo chiều dọc). Điều đó cũng không phải là không có lý, vì thực tế, dù có phân tách giữa chúng thì trong hợp nhất vẫn có yếu tố pháp điển và ngược lại, trong pháp điển cũng có tính hợp nhất.
2.4. Giá trị của văn bản hợp nhất
Với quan điểm tiếp cận và xây dựng dự án Pháp lệnh như nói trên, chúng tôi cho rằng, các mục tiêu của Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL cần đạt được là: pháp lý hoá vấn đề hợp nhất; quy trình hoá hoạt động hợp nhất và chuyên nghiệp hoá hoạt động hợp nhất VBQPPL. Vì vậy, nên công nhận tính pháp lý của văn bản hợp nhất. Có ý kiến cho rằng, văn bản hợp nhất không phải là VBQPPL, việc hợp nhất không làm ảnh hưởng đến hiệu lực và giá trị pháp lý của văn bản được hợp nhất. Tất cả những điều này là đúng, nhưng vì thế mà không đặt vấn đề giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất là không thuyết phục. Công báo không phải là VBQPPL nhưng văn bản đăng trên Công báo vẫn có giá trị pháp lý như văn bản gốc (điều này đã được khẳng định tại Nghị định 100/2010/NĐ-CP ngày 28/9/2010 của Chính phủ về Công báo vừa mới ban hành). Sự ra đời của văn bản hợp nhất không phải là sự ra đời của một VBQPPL mới, và nó cũng không làm mất đi giá trị pháp lý của văn bản được hợp nhất. Vấn đề chúng ta muốn nói là giá trị của văn bản hợp nhất, là việc nên hay không nên công nhận văn bản hợp nhất có giá trị như văn bản được hợp nhất, chứ không phải và không có chuyện văn bản hợp nhất sẽ thay thế, phủ định VBQPPL được hợp nhất. Chúng tôi xin nêu một số ý kiến về vấn đề giá trị của văn bản hợp nhất như sau:
Thứ nhất, nếu văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì ý nghĩa của Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL sẽ không nhiều, và nếu quan niệm như chúng tôi nói trên thì mục tiêu pháp lý hoá hoạt động này cũng chưa đạt được. Có ý kiến cho rằng, việc hợp nhất chỉ là “hợp nhất về kỹ thuật”. Chúng tôi lại nghĩ rằng, hoạt động hợp nhất, văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì các nhà xuất bản đã và đang làm rồi, Nhà nước nên để dành tiền đầu tư vào những việc cần thiết hơn, nhất là khi chúng ta đang thực hiện chủ trương xã hội hóa các hoạt động gắn với Nhà nước mà khu vực dân doanh có thể làm được, thậm chí làm tốt hơn. Và nếu không “thổi” vào văn bản hợp nhất một cái “hồn” pháp lý (không công nhận giá trị pháp lý của nó) thì có lẽ cũng cần phải cân nhắc về sự cần thiết phải ban hành Pháp lệnh này.
Thứ hai, nếu văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì nó sẽ ít ý nghĩa, có khi lại làm tăng thêm sự phiền hà không cần thiết cho người áp dụng và thực thi pháp luật. Vì người xem, làm theo văn bản hợp nhất vẫn thấy không chắc chắn, vì e rằng nó chưa chắc đã đủ, đã đúng và quan trọng nhất là nó không có giá trị pháp lý gì. Do đó, nếu thận trọng thì vẫn phải xem văn bản gốc, viện dẫn văn bản gốc. Mặt khác, điều nguy hiểm hơn là, do văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý nên cơ quan tiếp hành hợp nhất cũng chẳng chút “e ngại” về vấn đề trách nhiệm, nếu có thiếu, có sai, có mâu thuẫn với văn bản gốc thì chỉ cần đổ lỗi cho kỹ thuật là “hoà cả làng” mà không ai bắt bẻ được họ.
Thứ ba, không nên lập luận và cũng không nên đặt vấn đề rằng, văn bản hợp nhất có phải là VBQPPL hay không mà nên xem xét ở khía cạnh ý nghĩa pháp lý của hoạt động hợp nhất và giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất, vì đâu phải chỉ có VBQPPL mới có giá trị pháp lý, mà còn rất nhiều văn bản không phải là VBQPPL cũng có giá trị pháp lý (văn bản áp dụng pháp luật, văn bản pháp lý hành chính cá biệt). Mặt khác, đây là chúng ta nói theo quan điểm về một hệ thống pháp luật thành văn (trường phái luật châu Âu - lục địa), chỉ thừa nhận VBQPPL là nguồn luật. Còn ở các nước theo trường phái luật thông lệ (common law) thì cả án lệ, thậm chí cả học thuyết pháp lý cũng được thừa nhận là nguồn luật, và chúng ta cũng đang có xu hướng mở rộng khái niệm nguồn luật theo hướng này.
Thứ tư, văn bản hợp nhất có giá trị pháp lý hay không sẽ dẫn đến hệ quả là văn bản hợp nhất có được trích dẫn, viện dẫn trong áp dụng và thi hành pháp luật hay không. Nếu văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì không thể được trích dẫn, viện dẫn trong các văn bản, các quyết định chính thức mang tính nhà nước. Ngược lại, văn bản hợp nhất có giá trị pháp lý thì nó sẽ được trích dẫn, viện dẫn trong áp dụng và thi hành pháp luật.
2.5. Xử lý những sai sót của văn bản hợp nhất
Nếu văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý thì không có vấn đề gì phức tạp khi xử lý sai sót, chỉ cần đính chính như các nhà xuất bản vẫn làm và đương nhiên, văn bản hợp nhất sẽ không được sử dụng, viện dẫn, trích dẫn trong các hoạt động có tính nhà nước. Trường hợp văn bản hợp nhất được khẳng định có giá trị pháp lý như văn bản được hợp nhất, thậm chí là được viện dẫn, trích dẫn trong các hoạt động mang tính nhà nước như nói trên thì Pháp lệnh cần có các quy định về xử lý các hệ quả pháp lý của các sai sót của văn bản hợp nhất. Cụ thể: 1) trong trường hợp văn bản hợp nhất có nội dung khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng nội dung của văn bản được hợp nhất đồng thời phải có các biện pháp kỹ thuật để khắc phục; 2) trong trường hợp sự sai sót có gây thiệt hại cho người dân thì phải quy định rõ trách nhiệm thuộc về ai. Ví dụ: việc các thẩm phán trích dẫn văn bản hợp nhất có sai sót so với văn bản được hợp nhất; người áp dụng pháp luật hay thi hành pháp luật làm theo văn bản hợp nhất mà văn bản này thiếu các nội dung hoặc có nội dung sai sót so với văn bản được hợp nhất, dẫn đến vi phạm pháp luật hoặc ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người dân thì được xử lý thế nào? Chúng tôi cho rằng, trong trường hợp này, trách nhiệm phải thuộc về Nhà nước chứ không phải thuộc về người dân. Nếu vì việc vận dụng, trích dẫn từ văn bản sai sót đó gây hậu quả thiệt hại cho người dân thì Nhà nước phải bồi thường thiệt hại cho người dân theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
(1) Ngoại trừ việc UBTVQH giao cho Văn phòng Quốc hội thực hiện hợp nhất VBQPPL của Quốc hội và UBTVQH theo Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ngày 03/7/2007 của UBTVQH Ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH.
(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 194-thang-5-2011 ngày 10/05/2011) PGS, TS. Đinh Dũng Sỹ - Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ |