Yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống pháp luật

Nhận thức sâu sắc về vai trò của pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN), tạo nền tảng vững chắc để Việt Nam hội nhập với thế giới, Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”1. Chính vì vậy, hệ thống pháp luật Việt Nam từ thập niên 90 của thế kỷ XX trở lại đây đã có sự phát triển mạnh mẽ, với nhiều thành tựu to lớn. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, hệ thống pháp luật Việt Nam cũng đã và đang bộc lộ những khiếm khuyết, trong đó có vấn đề thiếu tính thống nhất trong pháp luật.

1. Những điểm hạn chế cơ bản của hệ thống pháp luật

Bằng các nỗ lực lập pháp của cả bộ máy nhà nước và của toàn dân, trong thời gian qua, hệ thống pháp luật nước ta đã ngày càng đầy đủ, hệ thống và mang tính khả thi cao. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu lớn, hệ thống pháp luật nước ta còn những điểm hạn chế cơ bản sau:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật Việt Nam đa dạng về thể loại văn bản và lớn về số lượng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Trước thời điểm ban hành Luật Ban hành VBQPPL (Luật BHVBQPPL) năm 2008, hệ thống pháp luật có 26 loại văn bản được xác định là VBQPPL2. Sự ra đời của Luật BHVBQPPL năm 2008 là một bước tiến đáng kể trong việc giảm các loại VBQPPL, nhưng theo quy định tại Điều 2 của Luật này, các loại văn bản cũng còn tới 19 loại. Theo số liệu do Cơ sở dữ liệu pháp luật Bộ Tư pháp cung cấp, tính từ ngày 01/01/1987 đến 30/11/2008, chỉ tính riêng văn bản pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành thì hệ thống pháp luật Việt Nam đã có tới 19.126 văn bản, trong đó có 208 luật, bộ luật, 192 pháp lệnh, 2.097 nghị định, 267 nghị quyết và 36 thông tư, 1213 thông tư liên tịch3... Số lượng các VBQPPL như vậy là nhiều và vẫn quá đa dạng.

Thứ hai, văn bản luật chủ yếu vẫn mang tính chất định khung, khó áp dụng trực tiếp vào các trường hợp cụ thể mà phải thông qua các văn bản hướng dẫn, giải thích.“Hệ thống pháp luật Việt Nam có hình thù khá kì dị. Trong nửa thập kỷ, từ 2001-2005, nước ta đã tạo ra 52 đạo luật, 20 pháp lệnh, song chúng được hướng dẫn thi hành bởi hơn 1.000 nghị định và hàng chục ngàn thông tư, chỉ thị, quyết định của các cấp, ban ngành từ cao xuống thấp. Như vậy, nếu hàng năm Quốc hội ban hành được 10 luật, thì Chính phủ phải ban hành 200 nghị định để hướng dẫn thi hành. Đó là chưa kể hàng trăm, hàng ngàn chỉ thị, quyết định của Thủ tướng, các bộ trưởng và văn bản pháp quy của chính quyền địa phương4”. Cũng chính vì các văn bản luật chủ yếu mang tính chất định khung, nên khi có quy định liên quan đến chức năng của nhiều ngành thì mỗi ngành lại có những cách hiểu khác nhau, dẫn đến tình trạng cùng một vấn đề nhưng lại có nhiều văn bản hướng dẫn khác nhau. Ví dụ như Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 đã cần đến trên 40 văn bản pháp luật khác nhau để hướng dẫn thi hành. Luật Đất đai năm 2003 muốn được thực hiện phải dựa trên 126 văn bản. Trong lĩnh vực môi trường, có đến khoảng 300 văn bản pháp luật khác nhau đang còn hiệu lực. Mặt khác, do có quá nhiều loại văn bản, được nhiều cấp ban hành, nhưng lại thiếu cơ chế cân nhắc toàn diện các lĩnh vực pháp luật liên quan, nên mâu thuẫn và chồng chéo là khó tránh khỏi. Tính cồng kềnh, sự tồn tại các bất cập và mâu thuẫn đã làm giảm tính minh bạch của pháp luật, khiến cho pháp luật trở nên phức tạp, khó hiểu và khó áp dụng và vì thế, kém hiệu lực. Nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi phải được điều chỉnh cụ thể, chi tiết thì pháp luật lại là văn bản pháp luật “khung”. Phần lớn các văn bản luật như vậy được giao cho Chính phủ ban hành nghị định để cụ thể hoá. Nhiều nghị định của Chính phủ lại giao cho bộ, ngành, địa phương hướng dẫn thực hiện. Thực tế này đã dẫn đến tình trạng nảy sinh không ít mâu thuẫn giữa văn bản hướng dẫn và văn bản được hướng dẫn thi hành. Ví dụ, ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn về tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục và hồ sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú (gọi tắt là Thông tư 22). Tuy nhiên, Thông tư 22 đã có dấu hiệu không phù hợp với quy định tại Điều 62 Luật Thi đua khen thưởng năm 2003. Ngày 22/9/2010, Cục trưởng Cục kiểm tra VBQPPL, Bộ Tư pháp cho biết, có 7 bộ và 13 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành văn bản trái luật nhưng không sửa (đó là: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công thương, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Xây dựng, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Tài chính, Bộ Y tế; các tỉnh thành bao gồm: TP. Chí Minh, Hà Nội, Nghệ An, Hưng Yên, Hải Dương, Hà Giang, Kon Tum, Quảng Nam, Đắk Nông, Bình Định, Ninh Thuận, Quảng Bình và Đồng Nai)5.

Thứ ba, tuổi đời của các VBQPPL ở Việt Nam thường không dài bởi cả nguyên nhân khách quan và chủ quan. Về nguyên nhân khách quan, việc chuyển từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường dẫn tới việc các quan hệ xã hội thay đổi nhanh chóng. Theo đó, các quy phạm pháp luật thường nhanh lạc hậu so với thực tiễn. Về nguyên nhân chủ quan, do thiếu một cơ chế phối hợp toàn diện, nên khi xây dựng các VBQPPL, trong một số trường hợp, lợi ích ngành, lợi ích nhóm, lợi ích địa phương… được đặt lên trên, hệ quả là các quy phạm pháp luật được ban hành trong những trường hợp như vậy không đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội. Ở khía cạnh khác, còn có nguyên nhân từ sự e ngại, né tránh với những vấn đề mới, thiếu vắng những tầm nhìn và quan điểm chiến lược cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế - xã hội cụ thể và từ đó, của cả hệ thống pháp luật. Chính vì vậy, nhiều văn bản pháp luật tuổi thọ rất ngắn, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện hoặc phải sửa đổi, bổ sung. Cá biệt, có đạo luật được ban hành nhưng không thấy áp dụng trong thực tiễn, như Luật Thanh niên. Pháp luật thường xuyên bị thay đổi sẽ dẫn những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện và tác động xấu đến sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế.

Thứ tư, nhiều VBQPPL có tính quy phạm thấp. Bản chất của quy phạm pháp luật là để xác định mô hình hành vi, xác định những quy tắc xử sự cụ thể mà chủ thể phải thực hiện. Nhưng trên thực tế, có những văn bản chứa đựng những quy định mang tính tuyên ngôn hơn là quy phạm pháp luật.

Thứ năm, tính hệ thống của pháp luật còn rất hạn chế. Các văn bản luật, các văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn luật chưa thực sự tạo thành một chỉnh thể với những nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Những mâu thuẫn giữa Luật Nhà ở, Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự về một số vấn đề (như: hiệu lực các giao dịch, về căn cứ xác định sở hữu, đăng ký quyền sở hữu) là ví dụ cho tính hệ thống thấp của pháp luật hiện hành ở nước ta. Theo thống kê của Bộ Tư pháp, “qua kiểm tra 1.506 văn bản pháp luật đã ban hành của cấp bộ và địa phương trong năm 2007, phát hiện 320 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Năm 2008, kiểm tra 1.968 văn bản thì phát hiện 490 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó có 93 văn bản cấp bộ và 397 văn bản của địa phương). Như vậy, khoảng từ 20-25% số văn bản được kiểm tra có dấu hiệu vi phạm”6.

Thứ sáu, tính kịp thời của hệ thống pháp luật còn thấp, một số lĩnh vực của Việt Nam chưa có luật điều chỉnh. Như luật trong lĩnh vực bảo vệ người tiêu dùng, lĩnh vực chuyển đổi giới tính…

Trên đây là những khiếm khuyết lớn của một hệ thống pháp luật. Dù rằng các quan hệ xã hội thường xuyên thay đổi và luật là để điều chỉnh các quan hệ xã hội nên cũng sẽ có sự thay đổi tương ứng với sự thay đổi của các quan hệ xã hội. Mặc dù vậy, các quan hệ xã hội cũng có tính ổn định tương đối, vì thế pháp luật cũng cần phải có sự ổn định và thống nhất, bởi nếu pháp luật thay đổi quá nhanh, thiếu tính ổn định, thống nhất thì hệ thống pháp luật đó không đảm bảo được vai trò ổn định xã hội của mình.

2. Các tiêu chí về tính thống nhất trong hệ thống pháp luật

Để đáp ứng được các đòi hỏi của xã hội, hệ thống pháp luật phải bảo đảm tính khoa học, phải thỏa mãn các tiêu chí về tính ổn định, tính thống nhất, tính minh bạch, tính quy phạm, tính không hồi tố. Ở đây, chúng tôi chỉ đề cập đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Vậy, một hệ thống pháp luật như thế nào là hệ thống pháp luật thống nhất?

Theo Từ điển tiếng Việt do Viện Khoa học xã hội Việt Nam ấn hành thì “thống nhất là làm cho phù hợp với nhau, không mâu thuẫn nhau7”. Trên cơ sở này, tính thống nhất của hệ thống pháp luật được hiểu là sự phù hợp, sự đồng bộ trong các quy định của pháp luật. Với cách hiểu này, tính thống nhất của pháp luật phải được xem xét trên cả hai phương diện hình thức và nội dung.

Về mặt nội dung, trước tiên, tính thống nhất của pháp luật đòi hỏi pháp luật phải bảo đảm sự nhất quán. Điều này thể hiện ở chỗ các văn bản pháp luật trong cùng một lĩnh vực, hoặc trong nhiều lĩnh vực khác nhau, đều thống nhất trong việc xác lập mô hình hành vi. Tránh tình trạng văn bản luật thì cho phép nhưng xuống đến văn bản hướng dẫn thi hành luật lại không cho phép, đồng thời, văn bản luật và văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn luật đều phải phù hợp với Hiến pháp. Mặt khác, pháp luật phải bảo đảm thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của chủ thể. Ví dụ, quyền sở hữu của công dân được Hiến pháp quy định phải được bảo đảm bởi các luật và văn bản có giá trị pháp lý dưới luật. Các văn bản pháp luật phải quy định trách nhiệm cho các cơ quan nhà nước tạo mọi điều kiện thuận lợi để người dân thực hiện được quyền sở hữu những gì mà pháp luật không cấm. Minh chứng cho vấn đề này việc thành phố Hà Nội đưa ra quy định hạn chế công dân sở hữu xe máy, xe ô tô những năm trước đây là không bảo đảm tính nhất quán của hệ thống pháp luật.

Về phương diện hình thức, tính thống nhất của hệ thống pháp luật còn được thể hiện qua cấu trúc, cách sắp xếp, phân loại thứ bậc, hiệu lực của quy phạm pháp luật. Cũng là các quy phạm cùng điều chỉnh về một quan hệ, nhưng tính thống nhất đòi hỏi những quy phạm pháp luật được quy định trong Hiến pháp phải có giá trị pháp lý cao nhất, sau với đến những quy phạm pháp luật được chứa đựng trong các bộ luật và luật, thứ nữa mới đến các quy phạm pháp luật chứa đựng trong các VBQPPL khác. Như vậy, dưới góc độ này, tính thống nhất của pháp luật phải bảo đảm trên hai mức độ: i) sự thống nhất trong chính VBQPPL đó và; ii) tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật.

Đối với một VBQPPL, tính đồng bộ, thống nhất thể hiện ngay trong cơ cấu của văn bản. Cơ cấu của văn bản phải thể hiện được mối liên hệ logic giữa các phần, chương, mục, điều, khoản, điểm với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống nhất. Mỗi phần, chương, mục, điều, khoản, điểm đều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướng tới mục tiêu chung. Vì vậy, các phần cần được bố trí, sắp xếp một cách hợp lý, phải thể hiện rõ được phần chung, phần riêng, những đặc thù của văn bản nhìn từ khía cạnh logic hình thức. Tính thống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việc các quy định trong cùng một văn bản phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo.

Ở phương diện khác, khi xem xét tính thống nhất, cần đặt VBQPPL trong mối tương quan với toàn bộ hệ thống pháp luật. Khi xem xét tính thống nhất của hệ thống pháp luật, cần xem xét tính thống nhất giữa các quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật trong cùng một ngành luật và với các ngành luật khác. Điều này là hết sức cần thiết, bởi lẽ dù pháp luật Việt Nam được chia ra thành các ngành luật nhưng trên thực tế, xã hội là tổng hòa các mối quan hệ xã hội, nên giữa các quy phạm pháp luật luôn có mối liên hệ mật thiết với nhau, dù thuộc về các ngành luật khác nhau.

Tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật còn được xem xét trong mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, luật nội dung và luật hình thức,… Bởi vậy, việc xem xét về tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi phải có một cái nhìn bao quát, toàn diện ở nhiều góc độ, nhiều cấp độ khác nhau. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay trong bản thân hệ thống, trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau, xác định ranh giới giữa các ngành luật và định ra một hệ thống quy phạm pháp luật đồng bộ. Nếu một hệ thống pháp luật không thống nhất, giữa các bộ phận của nó chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo, thì hệ thống ấy không thể tạo ra sự điều chỉnh pháp luật một cách toàn diện, đồng bộ và hiệu quả.

Tính thống nhất của hệ thống pháp luật còn phải được thể hiện trong tính thứ bậc của hệ thống văn bản pháp luật. Luật, pháp lệnh cũng như các VBQPPL khác đều phải phù hợp với Hiến pháp, những văn bản luật vi hiến đều sẽ không có giá trị pháp lý.

Muốn pháp luật là cơ sở để hướng dẫn hành vi, thống nhất hành vi của các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ pháp luật, tạo lập trật tự, hệ thống pháp luật của một quốc gia nói chung, pháp luật phải bảo đảm tính thống nhất. Chỉ trong điều kiện hệ thống pháp luật bảo đảm sự thống nhất mới tránh được việc các chủ thể lựa chọn hành vi nào có lợi cho mình khi họ tham gia vào các quan hệ pháp luật và điều này tạo nên sự xung đột trong hành vi xử sự của các chủ thể pháp luật, là căn nguyên của sự xung đột pháp luật. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật phản ánh tính thống nhất của hệ thống khách thể mà chúng điều chỉnh, rộng hơn là phản ánh sự thống nhất của thị trường, sự thống nhất của một quốc gia.

Công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật khoa học, đồng bộ và thống nhất. Để có hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu cầu trên cần phải chú trọng hoạt động xây dựng pháp luật. “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân”8. Ngay từ giai đoạn soạn thảo, ban hành VBQPPL, mà trước hết là các đạo luật, pháp lệnh, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án, dự thảo VBQPPL phải được bảo đảm. Đây phải được coi là một nguyên tắc, một yêu cầu quan trọng trong quy trình lập pháp, lập quy. Bởi lẽ, việc chỉnh lý những sai sót, những mâu thuẫn của các dự án, dự thảo đang trong giai đoạn soạn thảo sẽ dễ dàng hơn. Hơn nữa, việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật sẽ hạn chế tối đa khả năng gây thiệt hại cho Nhà nước và xã hội, xâm hại các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân do việc cho ra đời những VBQPPL mâu thuẫn, trái hiến pháp, pháp luật.

(1) Nghị quyết số 48/2005/NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

(2) 26 loại văn bản pháp luật theo Điều 13-19 Luật BHVBQPPL năm 2002:

Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội

Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Quốc hội

Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

Nghị định, nghị quyết Chính phủ

Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán , Quyết định, chỉ thị, thông tư của Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Quyết định, chỉ thị, thông tư của các bộ

Văn bản liên tịch giữa các bộ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, tổ chức xã hội

Nghị quyết, chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh

Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh

Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn

Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân huyện

Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân xã.

(3) Cơ sở dữ liệu pháp luật http://www.vbqppl.moj.gov.vn.

(4) TS. Phạm Duy Nghĩa, Luật pháp trước sức ép, Thời báo kinh tế Sài Gòn, 8-2007 (844), ngày 15/2/2007.

(5) Thái Sơn, 7 bộ và 13 tỉnh, thành ban hành văn bản trái luật nhưng không sửa, www://thanhnien.com.vn, ngày 23/09/2010.

(6) Đặng Huyền, Những quy định cười ra nước mắt, Báo điện tử CAND.com.vn. 23/06/2009.

(7) Từ điển tiếng Việt, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Trung tâm Từ điển ngôn ngữ, Hà Nội, 1992.

( Nghị quyết số 48/2005/NQ-TW của Ban Bí thư trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam.

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 196-thang-6-2011 ngày 10/06/2011) ThS. Lê Thị Nga - Khoa Luật, Đại học Huế.