Sáu vấn đề đặt ra trong thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện, quận, phường

Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Ban chấp hành Trung ương (Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm, Ban chấp hành trung ương khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã chủ trương tổ chức thí điểm việc không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) ở huyện, quận, phường, để tiến tới bỏ cơ quan HĐND ở ba loại hình đơn vị hành chính này. Việc không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường nhằm hướng tới một mô hình tổ chức chính quyền địa phương hợp lý, góp phần nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và chất lượng, hiệu quả phục vụ nhân dân. Đây là một vấn đề còn mới mẻ, nên cần thiết phải tổ chức thí điểm để rút kinh nghiệm trước khi triển khai áp dụng rộng rãi mô hình mới này.
Lý do không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường là ở chỗ, những loại hình đơn vị hành chính này, do đặc điểm, tính chất của nó, HĐND không có điều kiện, khả năng để thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của mình. Sau hơn một năm thực hiện thí điểm, hàng loạt các vấn đề đang đặt ra cần được giải quyết cả về mặt lý luận và thực tiễn. Sau đây là một số vấn đề cụ thể cần có câu trả lời trong thời gian thí điểm này.
Một là, việc không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường đã làm thay đổi mô hình tổ chức chính quyền địa phương, từ mô hình ba cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã) sang mô hình hai cấp chính quyền đối với vùng nông thôn (tỉnh, xã) và mô hình một cấp chính quyền đối với đô thị (kể cả đô thị thuộc tỉnh và đô thị trực thuộc trung ương).
Sự thay đổi này đòi hỏi phải xác định lại vị trí, vai trò của mỗi cấp chính quyền địa phương ở nước ta, cụ thể:
- Đối với các tỉnh vùng nông thôn, chỉ còn hai cấp chính quyền là chính quyền tỉnh và chính quyền xã, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; trong đó có thể hiểu, thuộc cấp chính quyền cơ sở không chỉ có chính quyền xã, thị trấn mà còn có cả chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Bởi lẽ, trong các thị xã, thành phố thuộc tỉnh chỉ còn một cấp chính quyền (có HĐND và UBND) đó là chính quyền thành phố, thị xã, có vị trí, vai trò là cấp chính quyền cơ sở, giống như xã, thị trấn. Đây là vấn đề rất mới ở nước ta, làm thay đổi cơ bản nhận thức về cấp chính quyền cơ sở và về mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo tư duy pháp luật hiện hành.
- Đối với các đô thị quy mô lớn (thành phố trực thuộc trung ương) thì chỉ còn một cấp chính quyền (có HĐND và UBND), các đơn vị hành chính nội bộ quận, phường chỉ là một cấp hành chính hoặc là cơ quan đại diện hành chính của UBND cấp trên. Mô hình này tuy có mang tính khoa học nhất định, nhưng đối với các thành phố quy mô lớn, trực thuộc trung ương thì việc thực thi nó sẽ gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp, và rất có thể sẽ không mang lại kết quả mong muốn. Trái lại, có thể còn làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công, vì có sự mâu thuẫn đáng kể giữa yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công với năng lực, điều kiện thực tế của bộ máy chính quyền thành phố trong điều kiện chỉ có một cấp chính quyền.
Mặt khác, theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5, khóa X thì UBND quận và UBND phường chỉ là các cơ quan hành chính đại diện của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên tại địa phương. Nếu như vậy thì UBND phường lại là cơ quan hành chính đại diện của UBND quận, tức là tồn tại hình thức “đại diện của đại diện”. Điều này có phần chưa ổn.
Hai là, việc không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường có làm thay đổi vị trí pháp lý của cơ quan hành chính (UBND) ở ba loại hình đơn vị hành chính này?
Vấn đề đặt ra ở đây là, các cơ quan hành chính huyện, quận, phường có là một cấp hành chính hay chỉ là cơ quan hành chính đại diện của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên tại địa phương?
Nếu các cơ quan hành chính huyện, quận, phường là cơ quan hành chính đại diện thì nó không phải là một cấp hành chính mà chỉ như là “cánh tay nối dài” của cơ quan hành chính cấp trên để thực thi các nhiệm vụ cụ thể của quản lý nhà nước và dịch vụ hành chính trên địa bàn. Vì không phải là một cấp hành chính nên không thể có sự phân cấp, phân quyền cho các cơ quan đại diện hành chính này, mà chỉ có sự ủy quyền của cơ quan hành chính cấp trên cho nó.
Trái lại, nếu các cơ quan hành chính huyện, quận, phường là các cấp hành chính nhà nước thì nó có thẩm quyền, trách nhiệm riêng theo luật định, được phân cấp, phân quyền một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn. Nếu là một cấp hành chính thì các cơ quan hành chính này có tính độc lập hơn với cơ quan hành chính cấp trên.
Việc xác định rõ vị trí pháp lý của ba loại cơ quan hành chính huyện, quận, phường trong hệ thống hành chính nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc hoạch định các chủ trương, giải pháp tiếp tục cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.
Ba là, sự thay đổi mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo tinh thần thí điểm đặt ra vấn đề phải phân định lại chức năng, thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền địa phương như thế nào để bảo đảm thực hiện tốt nhất các yêu cầu và nhiệm vụ của quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn lãnh thổ địa phương. Theo mô hình mới về tổ chức chính quyền địa phương đang tiến hành thí điểm thì huyện, quận, phường không còn là một cấp chính quyền vì không có cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cơ quan đại biểu của nhân dân địa phương (HĐND), tức là không có cơ quan quyết định và giám sát. Ở ba loại hình đơn vị hành chính này chỉ còn cơ quan hành chính (hiện vẫn đang gọi là UBND) thực thi các nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn. Điều đó đòi hỏi phải điều chỉnh lại nội dung phân cấp, phân quyền giữa chính quyền cấp tỉnh và cấp xã, cũng như nội dung phân cấp, ủy quyền giữa các cấp hành chính địa phương trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chức năng cung ứng dịch vụ công theo hướng vừa bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước trên địa bàn, vừa nâng cao chất lượng, hiệu quả cung ứng dịch vụ công, đáp ứng tốt mọi nhu cầu và lợi ích của nhân dân địa phương, trong điều kiện không còn chính quyền huyện, quận, phường.
Vấn đề phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước nói chung chỉ được thực hiện đối với những cấp chính quyền đầy đủ (có HĐND và UBND). Những nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền phải do cơ quan HĐND quyết định, còn UBND chỉ là cơ quan thực thi, điều hành hành chính trên địa bàn. Do đó, không nên đặt vấn đề phân cấp, phân quyền về kinh tế - xã hội, tài chính - ngân sách và tổ chức - cán bộ cho cơ quan hành chính huyện, quận, phường. Nếu các cơ quan hành chính huyện, quận, phường là một cấp hành chính thì có thể áp dụng hai hình thức phân cấp và ủy quyền trong việc thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý và cung ứng dịch vụ hành chính công. Nếu các cơ quan hành chính huyện, quận, phường là các cơ quan hành chính đại diện thì chủ yếu áp dụng hình thức ủy quyền của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (tỉnh, thành phố, thị xã) cho các cơ quan hành chính huyện, quận, phường trong việc thực thi các nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính và dịch vụ hành chính trên địa bàn.
Đối với khu vực nông thôn, cần giải quyết đúng đắn vấn đề phân cấp quản lý giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp xã theo hướng phân cấp, phân quyền nhiều hơn, rõ hơn, cụ thể hơn cho chính quyền cấp xã (xã, thị trấn), tạo điều kiện cho chính quyền cấp xã tự quyết định nhiều hơn các vấn đề cụ thể của địa phương, nhất là những vấn đề có liên quan trực tiếp đến người dân và những vấn đề có tính chất tự quản của cơ sở. Tuy nhiên, thực hiện được ý tưởng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền nhiều hơn cho chính quyền cấp xã là không hề đơn giản, dễ dàng vì năng lực thực tế của chính quyền cấp xã đang còn nhiều yếu kém, đồng thời khung khổ thể chế hiện hành đang còn nhiều ràng buộc, hạn chế việc phát huy vai trò chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cơ sở.
Đối với cơ quan hành chính huyện (hiện gọi là UBND huyện) cần xác định như là cánh tay nối dài của UBND tỉnh, với chức năng thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính nhà nước và kiểm tra việc thực thi luật pháp, chính sách nhà nước của chính quyền cấp xã, của các tổ chức và nhân dân trên địa bàn theo sự ủy quyền của Chủ tịch UBND tỉnh.
Đối với các thành phố trực thuộc trung ương, khi không còn các cấp chính quyền quận, phường mà chỉ còn hai cơ quan hành chính tương ứng thì không nên đặt vấn đề phân cấp, phân quyền giữa chính quyền thành phố, thị xã với các cơ quan hành chính quận, phường mà chủ yếu áp dụng hình thức ủy quyền của cơ quan hành chính thành phố, thị xã cho cơ quan hành chính quận và phường. Việc phân cấp nếu có thì chỉ rất hạn hẹp trong một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý và dịch vụ hành chính, với điều kiện đây là một cấp hành chính, không phải là cơ quan hành chính đại diện. Mặt khác, chính quyền đô thị cần áp dụng rộng rãi hình thức tản quyền để thực thi các nhiệm vụ của quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công, tức là các sở, ngành của UBND thành phố phải tổ chức các bộ phận, chi nhánh đặt tại các khu vực lãnh thổ hoặc tại các đơn vị hành chính trong nội bộ (quận, phường) để thực thi các nhiệm vụ chuyên môn của mình.
Như vậy, khi mô hình tổ chức chính quyền đô thị chỉ còn một cấp chính quyền (cấp thành phố, thị xã) thì cần thiết phải áp dụng phương thức quản lý tập trung thống nhất (vào cấp chính quyền thành phố, thị xã) với các hình thức tản quyền, ủy quyền mà rất hạn chế việc áp dụng phương thức phân cấp, phân quyền cho cơ quan hành chính cấp dưới, kể cả đây là những cấp hành chính.
Việc thay đổi phương thức phân định chức năng, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền ở vùng nông thôn và đô thị là vấn đề rất khó khăn, phức tạp, không thể giải quyết trong một sớm, một chiều, nhất là đối với chính quyền các thành phố quy mô lớn trong việc thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công của chính quyền đô thị. Đây thực sự là vấn đề nan giải, khó giải quyết khi áp dụng mô hình mới về tổ chức chính quyền đô thị theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5, khóa X.
Bốn là, việc không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường đòi hỏi phải cơ cấu lại bộ máy của cơ quan hành chính ở ba loại hình đơn vị hành chính này.
Hiện nay, theo tinh thần thí điểm, ba cơ quan hành chính huyện, quận, phường vẫn được gọi là UBND, trong đó có Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên. UBND làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số. Việc duy trì chế độ Ủy ban (chế độ tập thể) đối với các cơ quan hành chính này có phần không phù hợp với đặc điểm, tính chất của một cơ quan hành chính đại diện, kể cả là một cấp hành chính. Bởi lẽ, việc thực thi các nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính và dịch vụ công cần phải nhanh nhạy, thông suốt, ít tầng cấp, ít hội họp, không nhất thiết phải qua thảo luận, quyết định tập thể mà cần đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu hành chính, theo chế độ thủ trưởng. Nên chăng, cần nghiên cứu áp dụng mô hình thủ trưởng hành chính đối với: cơ quan hành chính huyện - Huyện trưởng, cơ quan hành chính quận - Quận trưởng và cơ quan hành chính phường - Phường trưởng. Mỗi cơ quan hành chính này có các chức danh phó của người đứng đầu và bộ máy chuyên môn giúp việc. Việc áp dụng chế định thủ trưởng hành chính cho phép đơn giản hóa bộ máy và nâng cao tính nhanh nhạy, quyết đoán của người đứng đầu hành chính ở những cơ quan hành chính này, tạo tiền đề nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước và phù hợp với thông lệ chung của thế giới hiện đại (trên thế giới hiện nay nói chung đều áp dụng chế định thủ trưởng hành chính đối với tất cả các cấp hành chính).
Về bộ máy các cơ quan chuyên môn của UBND huyện, quận, phường khi không còn HĐND thì các nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội của cơ quan hành chính huyện, quận, phường sẽ giảm đáng kể. Như vậy cần phải cơ cấu lại bộ máy các cơ quan chuyên môn của UBND huyện, quận theo hướng gọn, nhẹ, ít đầu mối hơn. Tuy nhiên, cần phải xem xét, tính toán cụ thể các nhiệm vụ đích thực của cơ quan hành chính huyện, quận, phường để cơ cấu lại bộ máy chuyên môn cho hợp lý. Đây cũng là một vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu giải quyết.
Năm là, việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đòi hỏi phải đổi mới cơ chế bố trí cán bộ chủ chốt của các cơ quan hành chính ở ba loại hình đơn vị hành chính này.
Hiện nay, HĐND các cấp bầu ra UBND, Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND các cấp và được UBND cấp trên phê chuẩn và bổ nhiệm. Nay khi không còn HĐND thì việc bố trí cán bộ của cơ quan hành chính (UBND) huyện, quận, phường tất yếu phải đổi mới, nhưng đổi mới theo hướng nào cho phù hợp với điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay là vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu.
Đối với cơ quan hành chính huyện, có thể có hai phương án bố trí cán bộ khác nhau:
Phương án 1: Chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các thành viên UBND huyện (nếu vẫn duy trì chế định UBND) hoặc bổ nhiệm người đứng đầu hành chính huyện (Huyện trưởng) và cấp phó của người đứng đầu, do người đứng đầu giới thiệu (nếu chuyển sang chế định thủ trưởng hành chính). Phương án này đơn giản, dễ áp dụng và phù hợp trong điều kiện các cơ quan hành chính này là cơ quan hành chính đại diện.
Áp dụng phương án này sẽ đề cao hơn vai trò, trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới được chính cấp trên bổ nhiệm. Phương án này đang được áp dụng ở các địa phương thí điểm hiện nay.
Phương án 2: HĐND (hoặc đại diện HĐND) các xã trong huyện bầu ra UBND huyện (hoặc Huyện trưởng, Phó huyện trưởng). Phương án này bảo đảm dân chủ hơn, tạo điều kiện cho cơ quan hành chính huyện bám sát cơ sở hơn, trực tiếp hơn với người dân, đồng thời còn tạo điều kiện thuận lợi để người dân và cơ sở giám sát hoạt động của cơ quan hành chính huyện. Phương án này phù hợp với điều kiện cơ quan hành chính huyện không phải là cơ quan hành chính đại diện mà là một cấp hành chính nhà nước. Trong lịch sử nước ta, ở giai đoạn sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đã áp dụng phương án này, theo đó, ở huyện không có HĐND; Ủy ban hành chính huyện do đại diện HĐND các xã trong huyện bầu ra.
Đối với cơ quan hành chính quận, chỉ nên áp dụng một phương án, đó là: Chủ tịch, Phó chủ tịch và các thành viên UBND quận (hoặc Quận trưởng, Phó quận trưởng) do Chủ tịch UBND Thành phố bổ nhiệm, trong đó, các Phó chủ tịch và thành viên UBND phải được Chủ tịch UBND quận giới thiệu.
Đối với cơ quan hành chính phường, các chức danh Chủ tịch, Phó chủ tịch và thành viên UBND (hoặc Phường trưởng, Phó phường trưởng) do Chủ tịch UBND quận (hoặc Quận trưởng) bổ nhiệm.
Việc bổ nhiệm các chức danh chủ chốt của cơ quan hành chính quận và phường là phù hợp với đặc điểm, tính chất của chính quyền đô thị với yêu cầu phải đảm bảo tính tập trung thống nhất cao trong quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công ở đô thị.
Trên đây đều là các phương án giả định, cần tiếp tục nghiên cứu để có thể lựa chọn được phương án tối ưu phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay.
Sáu là, khi không còn HĐND thì cơ quan nhà nước nào giám sát hoạt động của cơ quan hành chính huyện, quận, phường? Đây cũng là vấn đề đặt ra cần phải giải quyết.
Đối với cơ quan hành chính (UBND) huyện, có thể có hai phương án giải quyết: hoặc chịu sự giám sát của các HĐND các xã trong huyện; hoặc chịu sự giám sát của HĐND tỉnh.
Theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5, khóa X thì UBND huyện do UBND tỉnh bổ nhiệm và chịu sự giám sát của HĐND tỉnh. Tuy nhiên, cũng cần tính đến phương án các HĐND xã trong huyện giám sát UBND huyện, bởi lẽ mọi hoạt động của UBND huyện đều hướng tới cơ sở, đều nhằm phục vụ nhân dân địa phương. Do vậy, đại biểu HĐND các xã trong huyện có thể và cần thiết phải giám sát hoạt động của UBND huyện. Như vậy, có thể có phương án kết hợp giám sát của hai cơ quan: HĐND tỉnh và HĐND xã đối với UBND huyện. Vấn đề đặt ra ở đây là cần phải lựa chọn một phương án thích hợp và xác định đúng, rõ nội dung, phương thức giám sát của HĐND tỉnh và HĐND xã đối với UBND huyện sao cho có kết quả, hiệu quả cao nhất.
Đối với cơ quan hành chính (UBND) quận và phường, thì chỉ có một phương án, đó là giám sát của HĐND thành phố, thị xã đối với hoạt động của UBND quận, phường. Tuy nhiên, việc HĐND thành phố thực hiện việc giám sát này sẽ rất phức tạp vì phải giám sát cả UBND quận và UBND phường, nội dung, phương thức và tổ chức giám sát thế nào là vấn đề cần được làm rõ.
* * *

Trên đây là sáu trong rất nhiều vấn đề đặt ra khi không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường. Những vấn đề này đều rất quan trọng, có liên quan trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương và hệ thống hành chính nhà nước, cũng như có liên quan trực tiếp đến việc sửa đổi Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện hành. Điều đó đòi hỏi các cơ quan lãnh đạo, các cơ quan hoạch định chính sách và các cơ quan nghiên cứu khoa học có liên quan phải tập trung xem xét, cân nhắc kỹ lưỡng trước khi đưa ra các quyết định đổi mới để áp dụng vào thực tiễn, nhằm nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương và hệ thống hành chính nhà nước trong bối cảnh đổi mới đất nước, cải cách hành chính và mở cửa, hội nhập quốc tế hiện nay của nước ta. Mọi quyết định về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đều tác động trực tiếp đến phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hy vọng các vấn đề nêu ra trên đây sẽ sớm được giải quyết thỏa đáng và sáng suốt sau việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường hiện nay.

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 187-188-thang-1-2-2011 ngày 10/02/2011) TS. Dương Quang Tung - nguyên Phó Viện trưởng Viện Khoa học tổ chức, Bộ Nội vụ