Cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật

Điều 146 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”. Tuân thủ quy phạm hiến định này đòi hỏi Nhà nước phải tiến hành hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Do vậy, xem xét sự phù hợp với Hiến pháp của VBQPPL - được quy định tại Điều 88 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Luật BHVBQPPL) - là nội dung quan trọng hàng đầu của hoạt động kiểm tra, giám sát VBQPPL. Bài viết phân tích cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của các VBQPPL.

1. Cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của VBQPPL

1.1. Đối với luật và nghị quyết do Quốc hội ban hành

Hiến pháp hiện hành không có quy phạm nào quy định về việc kiểm tra tính hợp hiến của luật và nghị quyết do Quốc hội (QH) ban hành. Tuy nhiên, theo Điều 81 Luật BHVBQPPL năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002), trên cơ sở đề nghị của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chủ tịch nước (CTN), Hội đồng Dân tộc (HĐDT), các Uỷ ban của QH, Chính phủ (CP), Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) và các tổ chức thành viên, ĐBQH, QH xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ luật, nghị quyết của QH trái Hiến pháp. Như vậy, quyền xem xét tính hợp hiến của VBQPPL và vô hiệu hóa VBQPPL vi hiến của QH thuộc về chính QH. Thực chất, quy định nêu trên của Luật BHVBQPPL năm 1996 là trái với Hiến pháp. Việc QH tự quy định cho mình quyền xử lý VBQPPL vi hiến do chính mình ban hành là vượt thẩm quyền so với quy định tại Điều 84 của Hiến pháp về nhiệm vụ và quyền hạn của QH.

Đến nay, Luật BHVBQPPL không quy định riêng về giám sát, kiểm tra bất cứ một loại văn bản nào mà chỉ quy định về kiểm tra, giám sát VBQPPL nói chung. Điều 89 Luật BHVBQPPL có đề cập đến việc QH, UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của QH trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát, xử lý VBQPPL chứ không quy định trực tiếp về việc kiểm tra, giám sát đối với luật, nghị quyết của QH. Cũng theo Khoản 2 Điều 89 của Luật này thì việc xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục giám sát việc ban hành, xử lý VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật được thực hiện theo quy định của Luật Hoạt động giám sát của QH (Luật HĐGSCQH).

Nếu căn cứ vào Luật HĐGSCQH thì hoạt động của QH nói chung và hoạt động ban hành VBQPPL của QH nói riêng không thuộc phạm vi giám sát của QH. Như vậy, với những quy định hiện hành của Hiến pháp, Luật BHVBQPPL và Luật HĐGSCQH thì luật và nghị quyết của QH chưa chịu sự kiểm tra, giám sát tính hợp hiến bởi bất cứ cơ quan nào.

1.2. Đối với VBQPPL do UBTVQH, CTN, CP, TTCP, Hội đồng thẩm phán TANDTC, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC ban hành

Việc bãi bỏ các loại văn bản nêu trên khi có dấu hiệu vi hiến được quy định tại Khoản 9 Điều 84 Hiến pháp 1992 và Khoản 9 Điều 2 Luật Tổ chức QH năm 2001 (Luật TCQH). Theo đó, QH bãi bỏ văn bản của CTN, UBTVQH, CP, TTCP, TANDTC, VKSNDTC trái với Hiến pháp. Tuy nhiên, chủ thể trực tiếp tiến hành xem xét, kiểm tra, giám sát tính hợp hiến đối với từng loại văn bản này để đề nghị QH bãi bỏ không giống nhau. Điều 10 Luật HĐGSCQH quy định: “1. Khi phát hiện VBQPPL của CP, TTCP, TANDTC, VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH thì UBTVQH xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình QH xem xét, quyết định việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất.

Khi phát hiện VBQPPL của UBTVQH, CTN có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH thì ĐBQH đề nghị UBTVQH, CTN sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó; UBTVQH, CTN có trách nhiệm xem xét, trả lời ĐBQH. Trong trường hợp ĐBQH không đồng ý với trả lời của UBTVQH, CTN thì yêu cầu UBTVQH trình QH xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất”.

Đối với nhóm văn bản do CP, TTCP, TANDTC và VKSNDTC ban hành, UBTVQH xem xét tính hợp hiến và nếu phát hiện những văn bản này có dấu hiệu vi hiến thì UBTVQH xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình QH xem xét, quyết định việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Luật HĐGSCQH dành riêng Chương III quy định về giám sát của UBTVQH, trong đó, Điều 18 quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục UBTVQH tiến hành xem xét tính hợp hiến của VBQPPL.

Hơn nữa, để phục vụ cho hoạt động giám sát tính hợp hiến của VBQPPL của UBTVQH còn có hoạt động giám sát của HĐDT và các Ủy ban của QH. Điểm c Khoản 1 Điều 3 Luật HĐGSCQH quy định: HĐDT, Uỷ ban của QH trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát hoạt động của CP, TTCP, bộ, cơ quan ngang bộ, TANDTC, VKSNDTC trong việc thi hành luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; giám sát VBQPPL thuộc lĩnh vực HĐDT, Uỷ ban phụ trách; giúp QH, UBTVQH thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của các cơ quan này”.

Ngoài ra, theo Khoản 6 Điều 27 Luật TCQH (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2007), Ủy ban Pháp luật có quyền: “Giám sát VBQPPL của CP, TTCP... thuộc lĩnh vực Uỷ ban phụ trách”. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật TCQH năm 2007 bổ sung Điều 27a về Ủy ban Tư pháp cũng quy định Ủy ban Tư pháp có quyền: “Giám sát VBQPPL của CP, TTCP,..., TANDTC, VKSNDTC... thuộc lĩnh vực Uỷ ban phụ trách”. Tương tự quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Pháp luật và Ủy ban Tư pháp, các Ủy ban còn lại của QH cũng có nhiệm vụ và quyền hạn giám sát VBQPPL của CP, TTCP, TANDTC, VKSNDTC thuộc lĩnh vực Uỷ ban phụ trách.

Đối với nhóm văn bản do UBTVQH và CTN ban hành thì ĐBQH xem xét tính hợp hiến. Vậy, căn cứ vào những quy định cụ thể nào để ĐBQH giám sát VBQPPL của UBTVQH và CTN? Chương V Luật HĐGSCQH điều chỉnh giám sát của ĐBQH và Đoàn ĐBQH không quy định cụ thể về trình tự, thủ tục để ĐBQH xem xét tính hợp hiến của VBQPPL do UBTVQH và CTN ban hành. Hơn nữa, Điều 3 Luật HĐGSCQH phân định thẩm quyền giám sát của QH, các cơ quan của QH, Đoàn ĐBQH và ĐBQH, trong đó:

“d) Đoàn ĐBQH tổ chức hoạt động giám sát của Đoàn và tổ chức để ĐBQH trong Đoàn giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương; giám sát VBQPPL của HĐND,UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; tham gia Đoàn giám sát của UBTVQH, HĐDT, Uỷ ban của QH tại địa phương khi có yêu cầu;

đ) ĐBQH... trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát VBQPPL, giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương,...”.

Quy định trên cho thấy, ĐBQH chỉ có thẩm quyền giám sát đối với VBQPPL ở địa phương. Như vậy, ngay trong Luật HĐGSCQH thì quy định tại Điều 10 không phù hợp với quy định tại Điều 3. Giả sử chấp nhận thẩm quyền của ĐBQH trong việc xem xét VBQPPL của UBTVQH, CTN và yêu cầu xử lý khi phát hiện sự vi hiến của chúng nhưng chỉ với quy định chung chung của Điều 10 thì chưa đủ cơ sở pháp lý để ĐBQH có thể thực hiện được thẩm quyền này.

Ngoài quy định tại Điều 10 Luật HĐGSCQH về việc ĐBQH giám sát đối với VBQPPL do UBTVQH ban hành, theo Khoản 7 Điều 103 Hiến pháp năm 1992, pháp lệnh của UBTVQH còn chịu sự kiểm tra bởi CTN. CTN có quyền đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày kể từ ngày pháp lệnh được thông qua; nếu pháp lệnh đó vẫn được UBTVQH biểu quyết tán thành mà CTN vẫn không nhất trí, thì CTN trình QH quyết định tại kỳ họp gần nhất. Tuy nhiên, quy định này chưa được cụ thể hóa về cách thức, quy trình, thủ tục để CTN kiểm tra pháp lệnh. Đó cũng là một phần nguyên nhân của thực tế rằng, CTN chưa bao giờ thực hiện thẩm quyền yêu cầu UBTVQH xem xét lại pháp lệnh.

Như vậy, qua so sánh thể chế bảo vệ Hiến pháp đối với hai nhóm văn bản nói trên cho thấy: cơ sở pháp lý cho việc xem xét và xử lý về tính hợp hiến đối với nhóm văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn do UBTVQH và CTN ban hành thiếu cụ thể và khó khả thi hơn so với cơ sở pháp lý cho việc xem xét và xử lý về tính hợp hiến đối với nhóm văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn do CP, TTCP, TANDTC và VKSNDTC ban hành.

1.3. Đối với VBQPPL do cơ quan cấp bộ, VBQPPL liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội

Theo Khoản 4 Điều 114 Hiến pháp, việc đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ VBQPPL của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp thuộc thẩm quyền của TTCP.

Tuy nhiên, TTCP chỉ là người ra quyết định đình chỉ hoặc bãi bỏ các văn bản nói trên dựa trên kết quả giám sát, kiểm tra tính hợp hiến đối với các văn bản đó của HĐDT và các Ủy ban của QH, của Bộ Tư pháp, các bộ, cơ quan ngang bộ. Về việc giám sát VBQPPL được tiến hành bởi HĐDT và các Ủy ban của QH, Khoản 3 Điều 30 Luật HĐGSCQH quy định: “Trong trường hợp phát hiện VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì HĐDT, Uỷ ban của QH trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó. Trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu, cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thông báo cho Hội đồng, Uỷ ban biết việc giải quyết; quá thời hạn nói trên mà không trả lời hoặc giải quyết không đáp ứng với yêu cầu thì Hội đồng, Uỷ ban có quyền: c) Kiến nghị TTCP xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có dấu hiệu trái với Hiến pháp...; d) Kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ VBQPPL liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội có dấu hiệu trái với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên”.

Như vậy, điểm c, khoản 3 Điều 30 chỉ rõ: trên cơ sở giám sát đối với VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, nếu có dấu hiệu trái Hiến pháp thì HĐDT và các Ủy ban của QH chỉ có quyền kiến nghị TTCP xem xét quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản đó. Còn đối với các VBQPPL liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội có dấu hiệu trái với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên thì điểm d khoản 3 Điều 30 lại chỉ quy định rằng, HĐDT và các Ủy ban của QH “kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền” xem xét, quyết định, bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản. Vậy “cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền” ở đây là những cơ quan, tổ chức, cá nhân nào? Quy định nào, văn bản nào xác định rõ các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ VBQPPL liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội? Việc quy định thiếu cụ thể như vậy làm cho việc xử lý những văn bản liên tịch nói trên khi có dấu hiệu vi hiến là rất khó khăn, thậm chí là không thể thực hiện được.

Ngoài ra, Điều 35 Luật HĐGSCQH cũng quy định về thẩm quyền của HĐDT, Uỷ ban của QH trong việc xem xét kết quả giám sát, trong đó có thẩm quyền “kiến nghị, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ VBQPPL hoặc ban hành VBQPPL mới”. Điều 35 của Luật HĐGSCQH đã bổ sung thêm một biện pháp để HĐDT và các Ủy ban của QH có thể áp dụng khi xử lý kết quả giám sát, đó là quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL mới.

Việc xem xét VBQPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành còn được quy định ở Điều 25 Luật Tổ chức CP. Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định do các cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách; nếu người nhận được kiến nghị không nhất trí thì trình lên Thủ tướng quyết định. Cụm từ “trái với văn bản pháp luật của Nhà nước” ở đây là trái với tất cả các VBQPPL có hiệu lực cao hơn VBQPPL của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, trong đó có Hiến pháp. Như vậy, khi Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xét thấy những VBQPPL của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác có dấu hiệu vi hiến thì cũng có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đó đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định vi hiến đó, nếu không nhất trí thì trình lên Thủ tướng quyết định.

1.4. Đối với VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành

Thẩm quyền xử lý về tính hợp hiến của các loại VBQPPL thuộc nhóm này được quy định ngay trong Hiến pháp và được cụ thể hóa tại Luật TCQH, Luật HĐGSCQH, Luật Tổ chức CP.

Đối với nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: đối với nhóm VBQPPL do CP, TTCP, TANDTC và VKSNDTC ban hành thì Hiến pháp, Luật TCQH, Luật HĐGSCQH quy định UBTVQH đình chỉ hiệu lực và đề nghị QH bãi bỏ khi chúng trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH; nhưng riêng với nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Hiến pháp, Luật TCQH và Luật HĐGSCQH quy định UBTVQH bãi bỏ đối với “nghị quyết sai trái”. Thực ra, cho đến nay chưa có một sự giải thích pháp luật một cách chính thức thế nào là văn bản sai trái? Đâu là sự phân biệt giữa một văn bản pháp luật sai trái và một văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH? Chúng tôi cho rằng, xét về ngữ nghĩa, tính “sai trái” được hiểu rộng hơn so với tính “trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH”. Nếu như tính “trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH” của một VBQPPL được xem xét trong sự so sánh nội dung của văn bản đó với các điều khoản của Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH thì “tính sai trái” được xem xét trong sự so sánh không chỉ với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH mà còn được so sánh với đường lối, chủ trương, chính sách có liên quan đến văn bản. Nói cách khác, một VBQPPL sai trái có thể được hiểu là VBQPPL hoặc là trái với VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn (trong đó có Hiến pháp) hoặc không phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách cụ thể có liên quan đến những vấn đề được quy định trong văn bản.

Khoản 6 Điều 91 Hiến pháp và Khoản 6 Điều 7 Luật TCQH đều quy định về thẩm quyền của UBTVQH bãi bỏ nghị quyết sai trái của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhưng Điều 20 Luật HĐGSCQH quy định về thẩm quyền, trình tự để UBTVQH xem xét nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có dấu hiệu trái với Hiến pháp.

Liên quan đến việc TTCP đình chỉ nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Điều 26 Luật Tổ chức CP năm 2001 quy định: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền kiến nghị với TTCP đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách. Từ quy định này có thể hiểu rằng, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ chính là những người giúp cho TTCP trong việc xem xét tính hợp hiến của nghị quyết do HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành. Việc Thủ tướng quyết định đình chỉ hay không đình chỉ VBQPPL vi hiến là dựa trên sự đề nghị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên, cụm từ “trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước” trong quy định này ở đây đã tạo ra sự thiếu minh bạch, không rõ ràng về ngữ nghĩa. Bởi lẽ, người ta sẽ không hiểu văn bản pháp luật của Nhà nước ở đây là những văn bản loại nào? có bao gồm Hiến pháp không? Khi Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì sẽ so sánh, đối chiếu các quy định của nghị quyết đó với những văn bản nào? Nghiên cứu tất cả các quy định liên quan đến việc kiểm tra, giám sát các VBQPPL khác, chúng ta thấy rằng, các quy định đều nêu rõ “chuẩn mực” (tức là các VBQPPL làm cơ sở) để cơ quan có thẩm quyền so sánh, đối chiếu. Chỉ các quy định về kiểm tra, giám sát và xử lý đối với nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lại có cách quy định chung chung với các thuật ngữ “sai trái” hoặc “trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước”.

Đối với VBQPPL của UBND và Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Theo Khoản 4 Điều 114 Hiến pháp, TTCP đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quyết định, chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Quy định này được nhắc lại tương tự tại Khoản 7 Điều 20 Luật Tổ chức CP.

Căn cứ vào Điều 27 Luật Tổ chức CP có thể thấy, khi xem xét, kiểm tra những quy định của UBND, Chủ tịch UBND và đình chỉ thi hành, đề nghị TTCP bãi bỏ thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ so sánh, đối chiếu quy định của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố thuộc trung ương với các văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách chứ không so sánh, đối chiếu những văn bản pháp luật của Nhà nước có hiệu lực pháp lý cao hơn (trong đó có Hiến pháp).

Từ việc phân tích các quy định pháp luật nêu trên, có thể đưa ra một vài nhận xét về cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của VBQPPL như sau:

Một là, pháp luật Việt Nam hiện hành không quy định trực tiếp về nội dung, thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của VBQPPL mà chỉ đề cập đến kiểm tra, giám sát VBQPPL nói chung, trong đó có bao hàm nội dung kiểm tra, giám sát tính hợp hiến.

Hai là, Hiến pháp và các VBQPPL hiện hành không quy định về giám sát, kiểm tra tính hợp hiến của luật và nghị quyết sau khi được QH thông qua và có hiệu lực pháp luật. Hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của những VBQPPL này chỉ được tiến hành trong giai đoạn thẩm tra, thẩm định, thảo luận, thông qua văn bản, tức là trước khi văn bản có hiệu lực.

Ba là, Hiến pháp quy định QH, UBTVQH, CTN, TTCP có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của VBQPPL, nhưng cho đến nay, mới chỉ có hoạt động xem xét tính hợp hiến của VBQPPL do QH và UBTVQH tiến hành được quy định tương đối đầy đủ và cụ thể bởi Luật HĐGSCQH. Việc xem xét tính hợp hiến của VBQPPL và xử lý văn bản vi hiến do TTCP tiến hành đã được quy định trong Luật Tổ chức CP nhưng chỉ ở mức độ nhắc lại thẩm quyền của TTCP đã được quy định trong Hiến pháp. Riêng đối với hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của VBQPPL do CTN tiến hành thì chưa có văn bản nào quy định một cách cụ thể, do đó thiếu cơ sở pháp lý cho thiết chế này thực hiện thẩm quyền của mình trên thực tế.

Bốn là, cho đến nay, chưa có điều khoản nào quy định về việc xác định trách nhiệm pháp lý trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền không kịp thời, không ban hành VBQPPL hoặc không thực hiện nhiệm vụ mà Hiến pháp quy định. Bên cạnh các vi phạm Hiến pháp dưới dạng ban hành VBQPPL trái với Hiến pháp, không phù hợp Hiến pháp, sai thẩm quyền được quy định trong Hiến pháp, vi hiến dưới dạng không hành động còn diễn ra khá phổ biến nhưng rất khó kiểm soát và xác định trách nhiệm, đặc biệt là trong lĩnh vực ban hành VBQPPL cụ thể hoá các quyền và tự do hiến định.

2. Hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của VBQPPL

Nhiều nước trên thế giới hiện nay đã tổ chức cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách với chức năng cơ bản là xem xét tính hợp hiến của VBQPPL và xử lý đối với những VBQPPL vi hiến. Vấn đề nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp nói chung và cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của VBQPPL ở Việt Nam cũng đã được Đảng Cộng sản Việt Nam quan tâm và đề ra quan điểm chỉ đạo tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng: “Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”1; “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”2.

Liệu ở Việt Nam có thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách hay không là một câu hỏi không dễ trả lời và nếu có thành lập chắc sẽ cần một thời gian tương đối dài. Vì vậy, song song với việc nghiên cứu thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách, Nhà nước cần sớm sửa đổi, bổ sung những quy định pháp luật về kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của VBQPPL với những giải pháp cụ thể sau đây:

Thứ nhất, nghiên cứu quy định cụ thể hơn và bảo đảm tính khả thi của các quy định về giám sát tính hợp hiến đối với VBQPPL của UBTVQH và CTN. VBQPPL của UBTVQH và của CTN là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao chỉ sau Hiến pháp và luật, nghị quyết của Quốc hội nên việc giám sát tính hợp hiến đối với chúng là rất cần thiết. Không nên quy định chỉ ĐBQH mới có thể phát hiện và đề nghị Quốc hội xem xét tính hợp hiến của những văn bản này. Cần bổ sung thêm các chủ thể khác như UBTVQH, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội cũng có thể phát hiện và đề nghị Quốc hội xem xét tính hợp hiến của VBQPPL của CTN và UBTVQH. Ngoài ra, pháp luật cần cụ thể hóa trình tự, thủ tục để các chủ thể có thẩm quyền có thể thực hiện việc giám sát tính hợp hiến của VBQPPL của các cơ quan này.

Thứ hai, đối với nhóm VBQPPL liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, để bảo đảm hoạt động kiểm tra, giám sát tính hợp hiến và xử lý đối với những văn bản liên tịch giữa UBTVQH hoặc CP với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội có dấu hiệu vi hiến cần quy định rằng, trên cơ sở giám sát những văn bản này, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội kiến nghị Quốc hội quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản.

Thứ ba, đối với VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh: cần thống nhất cách quy định trong Hiến pháp và Luật HĐGSCQH việc UBTVQH kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của VBQPPL do HĐND cấp tỉnh ban hành. Không nên quy định UBTVQH bãi bỏ nghị quyết sai trái của HĐND cấp tỉnh mà nên quy định UBTVQH bãi bỏ những văn bản này khi chúng trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH.

Thứ tư, thống nhất cách quy định về việc kiểm tra tính hợp hiến của VBQPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của HĐND và UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành. Cụ thể:

- Đối với việc TTCP đình chỉ thi hành Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, không nên quy định cụm từ “trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước” như ở Điều 26 Luật Tổ chức CP mà cần quy định rõ những loại VBQPPL làm cơ cở pháp lý, làm “chuẩn mực” để cơ quan có thẩm quyền so sánh, đối chiếu Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh với cơ sở pháp lý đó và đề nghị TTCP đình chỉ.

- Đối với việc TTCP đình chỉ VBQPPL của UBND và Chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành, cần nêu rõ trong Luật Tổ chức CP về cơ quan có thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của những văn bản này để đề nghị TTCP đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ. Quy định tại Điều 27 Luật Tổ chức CP được sửa đổi cho phù hợp với Hiến pháp, theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền đình chỉ việc thi hành, đề nghị TTCP bãi bỏ những quy định của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách và chịu trách nhiệm về quyết định đình chỉ đó.

Thứ năm, nghiên cứu bổ sung quy định về việc thành lập cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp. Một trong những chức năng quan trọng của cơ quan này là kiểm tra, giám sát tính hợp hiến đối với VBQPPL (bao gồm cả VBQPPL do QH ban hành).

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 126.

(2) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, tlđd, tr.127.

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 194-thang-5-2011 ngày 10/05/2011) ThS. Tào Thị Quyên - Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.