Đăng ký
Home
Forum
Xem nội dung mới
Hộp thư
Lý lịch
Trợ giúp
Ban quản trị
Lịch
Thống kê
Đánh giá một cách khách quan về thực trạng khung pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư chứng khoán (ĐTCK) cũng như xác định mức độ hoàn thiện của nó, cần phải dựa trên những tiêu chí, yêu cầu nhất định. Các tiêu chí, yêu cầu này phải được hình thành trên cơ sở lý luận và nền tảng khoa học thuyết phục, đã được kiểm nghiệm qua thực tế áp dụng pháp luật. Có nhiều yêu cầu đặt ra, tuy nhiên, các nhà nghiên cứu về lý luận nhà nước và pháp luật đã chỉ ra bốn yêu cầu cơ bản, đó là: tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp và trình độ kỹ thuật lập pháp của pháp luật1. Nhưng một số tài liệu nghiên cứu còn đề cập đến tính hiệu quả của pháp luật như một yêu cầu đặt ra để đánh giá chúng2. Theo chúng tôi, tính hiệu quả cũng rất cần thiết để đánh giá pháp luật, xét trên phương diện những mục tiêu, vai trò mà pháp luật hướng tới là điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm định hướng chúng theo một sự phát triển nhất định, phù hợp với ý chí của Nhà nước. Pháp luật chỉ được đánh giá là đã phát huy tác dụng, là “công cụ” để Nhà nước điều tiết, định hướng các quan hệ xã hội khi các quy định thật sự đi vào cuộc sống và trở thành “khuôn mẫu” cho các hành vi xử sự của các chủ thể. Trên cơ sở đó, chúng tôi cho rằng, các tiêu chí, yêu cầu đặt ra để đánh giá khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK là: tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp, tính hiệu quả.
Tính toàn diện
Tính toàn diện là yêu cầu đầu tiên thể hiện mức độ hoàn thiện của pháp luật nói chung và khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK nói riêng. Có thể nói, đây là các điều kiện “định lượng” để đánh giá khung pháp lý trong lĩnh vực ĐTCK và có ý nghĩa rất quan trọng vì từ đó chúng ta rút ra những nhận xét, đánh giá phù hợp, phản ánh thực chất của khung pháp lý này. Tính toàn diện trước hết phải thể hiện mức độ bao trùm các quan hệ phát sinh trong quá trình ĐTCK. Các quan hệ này rất phong phú và đa dạng bắt đầu từ khi nhà đầu tư (NĐT) nghiên cứu lựa chọn chứng khoán và hình thức đầu tư và kết thúc bằng hành vi bán chứng khoán để hạch toán lãi, lỗ của họ. Đó là các quan hệ phát sinh giữa NĐT và các tổ chức phát hành (TCPH) chứng khoán, giữa NĐT với các tổ chức trung gian trên thị trường công ty chứng khoán (CTCK), quỹ đầu tư chứng khoán (QĐTCK) và công ty quản lý quỹ (CTQLQ); giữa NĐT với cơ quan điều hành hoạt động giao dịch là Sở Giao dịch chứng khoán (SGDCK) và cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán (TTCK), giữa các NĐT với nhau trong quá trình giao dịch chứng khoán. Tiếp theo, tính toàn diện cũng đặt ra yêu cầu cho khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK là phải có những quy định pháp luật điều chỉnh kịp thời những hành vi và nghiệp vụ phát sinh trên TTCK như giao dịch ký quỹ (margin trading), giao dịch bán khống (short sales). Ngoài ra, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK còn phải có các quy định đảm bảo tính đa dạng của hàng hoá trên thị trường và điều chỉnh kịp thời các hoạt động công bố thông tin trên TTCK, hoạt động thanh tra, giám sát và xử phạt vi phạm trong ĐTCK. Bên cạnh đó, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK cũng phải thiết lập cơ chế pháp lý để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT bằng các văn bản pháp luật, các quy định cụ thể.
Một khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK không mang tính toàn diện cao sẽ dễ dàng tạo ra những “lỗ hổng” pháp luật nguy hiểm, dẫn đến hệ quả là khung pháp lý đó khó có thể phát huy tác dụng, quyền và lợi ích của NĐT, của các chủ thể khác và của Nhà nước. Ví dụ, hiện nay Luật Chứng khoán 2006 và các văn bản hướng dẫn chỉ điều chỉnh các quan hệ phát sinh từ hoạt động giao dịch và ĐTCK trên TTCK chính thức là các SGDCK, trong khi hoạt động giao dịch các cổ phiếu chưa niêm yết trên SGDCK vẫn chưa được quy định cụ thể. Vì vậy, thị trường giao dịch các cổ phiếu chưa niêm yết còn được gọi là “thị trường tự do” và các rủi ro có thể xảy ra cho các NĐT tại đây là rất cao, do chưa có pháp luật điều chỉnh, chưa có cơ quan nhà nước quản lý, các thông tin không được công bố theo quy định của pháp luật, việc thanh toán theo kiểu “tiền trao, cháo múc”, nguy cơ lừa đảo và lạm dụng tín nhiệm để trục lợi... là rất lớn. Một khung pháp lý không bao trùm các quan hệ cần điều chỉnh như vậy sẽ khó làm tốt chức năng ghi nhận và điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội và sẽ không thể là một khung pháp lý hiệu quả.
Yêu cầu về tính toàn diện đặt ra cho các nhà làm luật trách nhiệm theo dõi, quan sát thực tiễn xã hội sinh động vốn luôn vận động và phát triển theo quy luật của nó để kịp thời ban hành các văn bản pháp luật điều chỉnh những quan hệ mới. Từ khi đất nước ta thực hiện công cuộc đổi mới và chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thì tư duy điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ kinh tế cũng thay đổi. Nếu như trước đây trong nền kinh tế bao cấp, các chủ thể chỉ được phép lựa chọn thực hiện trên cơ sở những hành vi đã được pháp luật trù liệu trước mà không được phép “vượt rào” thì trong nền kinh tế thị trường hiện nay, họ “được sản xuất kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm”3. Sự thay đổi tư duy trên đây có tác động tích cực đến môi trường kinh doanh nói chung, môi trường ĐTCK nói riêng. Với tư duy này, NĐT và các chủ thể trên TTCK sẽ có một không gian lớn cho sự sáng tạo, tìm kiếm cơ hội đầu tư của mình. Nhưng kèm theo đó là các yêu cầu đặt ra đối với khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải có những quy định kịp thời để điều chỉnh một cách hiệu quả các quan hệ mới phát sinh. Đó cũng là cơ sở, điều kiện quan trọng giúp cho TTCK hoạt động đúng pháp luật và hiệu quả.
Tính toàn diện của khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK thể hiện trên hai cấp độ. Cấp độ thứ nhất đòi hỏi trong cấu trúc của nó phải bao gồm các văn bản pháp luật điều chỉnh toàn diện và đầy đủ các quan hệ phát sinh trong ĐTCK như đã nói. Cấp độ thứ hai, yêu cầu trong mỗi văn bản pháp luật phải chứa đựng đầy đủ các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ tạo nên đối tượng điều chỉnh của văn bản pháp luật đó.
Tính đồng bộ
Tính đồng bộ là một trong những tiêu chí đánh giá pháp luật. Tính đồng bộ của pháp luật thể hiện sự thống nhất của nó. Khoa học pháp lý đã chứng minh rằng, “khi xem xét mức độ hoàn thiện của pháp luật cần chú ý xem giữa các bộ phận của hệ thống đó có trùng lặp, chồng chéo hay mâu thuẫn nhau không”4. Trên phương diện kỹ thuật lập pháp, để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật, trước hết chúng ta cần xem xét tính toàn diện (tính đầy đủ), tiếp theo là tính đồng bộ (tính thống nhất) của nó. Tính đồng bộ của pháp luật nói chung cũng thể hiện ở hai mức độ. Ở cấp độ chung, đó là sự đồng bộ giữa các ngành luật với nhau trong hệ thống pháp luật. Để đạt tới mục tiêu này, nhất thiết phải giải quyết hai vấn đề: thứ nhất, phải xác định rõ ranh giới giữa các ngành luật; thứ hai, phải tạo ra một hệ thống quy phạm pháp luật căn bản (thể hiện trong các văn bản pháp luật) làm nền tảng nhằm củng cố tính thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật. Ở cấp độ riêng, tính đồng bộ thể hiện sự thống nhất, không mâu thuẫn, không trùng lặp, chồng chéo trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau.
Với tư cách là một bộ phận của hệ thống pháp luật, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK bên cạnh việc phải thỏa mãn yêu cầu về tính toàn diện cũng cần đáp ứng tiêu chí về tính đồng bộ. Theo chúng tôi, tính đồng bộ của khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK đòi hỏi các văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp những quan hệ phát sinh trong lĩnh vực ĐTCK như Luật Chứng khoán 2006 và các văn bản hướng dẫn phải có sự thống nhất, không mâu thuẫn, ăn khớp với các văn bản pháp luật của các ngành luật khác như pháp luật thương mại, ngân hàng, tài chính, dân sự, cạnh tranh, thuế, pháp luật về cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước… Đồng thời, giữa các văn bản pháp luật trực tiếp điều chỉnh hoạt động ĐTCK không được có những quy định trùng lắp, chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Ngoài ra, các văn bản điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải đảm bảo tính thống nhất và không được trái với các quy định của Hiến pháp 1992 và những cam kết quốc tế có liên quan của Việt Nam, mà trước hết là những cam kết trong khuôn khổ WTO.
Một khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK không đồng bộ, nhất quán, lại chồng chéo và mâu thuẫn sẽ gây khó khăn cho các NĐT, các cơ quan quản lý và các chủ thể khác trong quá trình thực hiện và áp dụng pháp luật. Từ đó, tạo ra những rào cản nhất định trong việc khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư vào chứng khoán, quyền và lợi ích của họ không được bảo vệ và nguy hiểm hơn là điều đó sẽ tạo ra một môi trường ĐTCK không minh bạch, ổn định và thông thoáng.
Những phân tích trên cho thấy, bước phát triển đồng bộ của khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải diễn ra cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về kinh doanh, thương mại và toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung. Mặt khác, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK cũng cần phải có “những quy định về nguyên tắc có tính chất định khung, lại vừa phải có các quy định đủ chi tiết, cụ thể phù hợp với bước đi của quá trình hình thành và phát triển TTCK và của nền kinh tế theo cơ chế thị trường”5.
Một trong những nhân tố quan trọng để đảm bảo tính đồng bộ của pháp luật là hoạt động pháp điển hoá. Pháp điển hoá là “việc tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật thành các bộ luật theo từng chủ đề với những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết về mặt kỹ thuật nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau nhưng vẫn đảm bảo trật tự pháp lý của các quy định”6. Pháp luật về chứng khoán và TTCK nói chung và khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK nói riêng mặc dù có quá trình hình thành và phát triển còn khá ngắn ngủi nhưng thực tế áp dụng đã phát sinh nhiều điểm bất cập, chưa thống nhất và đồng bộ, gây khó khăn trong quá trình thực thi, do vậy, vấn đề pháp điển hoá các quy định pháp luật trong lĩnh vực này cần được xem xét như một bước đi để nhằm hoàn thiện chúng.
Tính phù hợp
Tính phù hợp của pháp luật thể hiện sự tương quan giữa trình độ của pháp luật với trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Pháp luật phải phản ánh đúng trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Tính phù hợp của pháp luật thể hiện trên nhiều mặt trong mối quan hệ tương thích với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, chế độ chính trị, tập quán, văn hoá truyền thống và các yếu tố khác. Chúng ta đều biết, Việt Nam xây dựng TTCK trong bối cảnh khá đặc biệt. Đó là nền kinh tế đang trong giai đoạn chuyển đổi từ tập trung quan liêu, bao cấp sang vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với vai trò quản lý và điều tiết của Nhà nước, các nguồn lực tài chính hạn chế, hệ thống pháp luật nói chung chưa đồng bộ. Các thể chế của nền kinh tế thị trường như thị trường vốn, thị trường tài chính đang từng bước hoàn thiện và sự hội nhập kinh tế, trong đó có hội nhập trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng chưa thật sự sâu rộng. Thêm vào đó, thu nhập bình quân đầu người và tích lũy cá nhân chưa cao, nhận thức và trình độ của đa số công chúng đầu tư về chứng khoán và TTCK còn hạn chế, kinh nghiệm quản lý và điều hành thị trường chưa nhiều… Tất cả các điều kiện và hoàn cảnh đó tạo nên tính đặc thù về kinh tế, xã hội, chính trị… cho Việt Nam khi xây dựng và hoàn thiện pháp luật về chứng khoán và TTCK nói chung, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK nói riêng. Các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư, mua bán chứng khoán trên thị trường vừa phải phù hợp với thông lệ quốc tế và các cam kết quốc tế của Việt Nam (đây được xem là một trong những yếu tố thúc đẩy hội nhập nhanh trong lĩnh vực tài chính, chứng khoán), vừa phải đảm bảo với những điều kiện đặc thù nêu trên. Muốn vậy, chúng ta phải có sự khảo sát, phân tích và đánh giá các kinh nghiệm của lập pháp và các văn bản pháp luật cụ thể của các nước có TTCK phát triển; chỉ nên áp dụng những kinh nghiệm hoặc nội luật hoá các quy định pháp luật của các nước này với điều kiện chúng phải phù hợp với Việt Nam và có khả năng thực thi, cũng như đạt hiệu quả cao. Ví dụ, về mô hình cơ quản quản lý Nhà nước về TTCK thì trên thế giới, đã tồn tại khá nhiều mô hình khác nhau. Đối với một số nước có TTCK phát triển lâu đời như Anh, Mỹ, Pháp, Hàn Quốc, Nhật Bản thì cơ quan chịu trách nhiệm quản lý TTCK không nhất thiết là cơ quan nằm trong bộ máy nhà nước nhưng hiệu quả hoạt động của thị trường được đánh giá rất cao. Trong khi đó, tại các quốc gia mà TTCK mới hình thành và đang trong giai đoạn phát triển thì cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK trực thuộc Chính phủ như Trung Quốc, Ba Lan, Hungary… hoặc ở một số nước thì cơ quan này nằm trong cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính như Đài Loan7. Ở Việt Nam, trong giai đoạn đầu theo Nghị định số 75-CP của Chính phủ về việc thành lập Ủy ban Chứng khoán Nhà nước ngày 28/11/1996 thì Ủy ban này là một cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK. Tuy nhiên, sau một thời gian hoạt động, căn cứ vào tình hình thực tế và nhu cầu quản lý TTCK hiệu quả hơn, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 66/2004/NĐ-CP ngày 19/02/2004 chuyển Ủy ban Chứng khoán Nhà nước về Bộ Tài chính. Như vậy, việc chọn mô hình cho cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng khoán ở nước ta về cơ bản là dựa vào kinh nghiệm của thế giới và chúng ta đã chọn ra những mô hình quản lý phù hợp với từng giai đoạn phát triển của TTCK Việt Nam.
Tính hiệu quả
Tính hiệu quả của pháp luật nói chung là vấn đề chủ yếu được đặt ra trong hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Đây là vấn đề còn tồn tại khá nhiều quan điểm cũng như tiêu chí đánh giá khác nhau8. Tuy nhiên, chúng tôi ủng hộ ý kiến cho rằng: “Hiệu quả của pháp luật là kết quả thực tế đạt được do sự điều chỉnh, tác động của pháp luật mang lại, trong những phạm vi và điều kiện nhất định, biểu hiện ở trạng thái của các quan hệ xã hội, phù hợp với những mục đích, yêu cầu và định hướng của pháp luật, với mức chi phí thấp”9. Như vậy có thể thấy, hiệu quả của pháp luật có thể được “đo lường” dưới hai khía cạnh cơ bản là mục đích và chi phí. Một văn bản pháp luật hay một quy phạm pháp luật được xem là hiệu quả khi nó đáp ứng được mong muốn của người làm luật và đạt được mục tiêu đặt ra là “tác động” đến các quan hệ xã hội mà nó được ban hành để điều chỉnh theo hướng tích cực như mong muốn của Nhà nước, với một mức chi phí thấp nhất10. Hiệu quả của pháp luật trước hết thể hiện trong chất lượng nội dung của pháp luật thông qua các yếu tố nội tại của pháp luật. Tuy pháp luật là cái phản ánh các quan hệ xã hội, mô hình hoá các hành vi xử sự của con người, song hiệu quả của pháp luật trong chính bản thân của pháp luật mới là khả năng, những dự định mục đích của nhà làm luật. Chính vì vậy, hiệu quả pháp luật còn phải được xem xét ở trạng thái sau khi pháp luật tác động lên các quan hệ xã hội, tức là mức độ đạt được trên thực tế của điều chỉnh pháp luật. Giá trị của pháp luật được biểu hiện trên thực tế do sự tiếp thu của các chủ thể của quan hệ pháp luật mà hành vi pháp luật được hình thành. Để đánh giá được hiệu quả của pháp luật chúng ta cần phải thực hiện ba bước: bước 1, so sánh giữa trạng thái các quan hệ xã hội khi pháp luật chưa điều chỉnh với trạng thái của chúng khi đã có sự điều chỉnh của pháp luật để xác định những biến đổi thực tế đạt được do sự tác động của pháp luật; bước 2, đối chiếu và so sánh kết quả thực tế đạt được với mục đích (kết quả) mong muốn đạt được của nhà làm luật; bước 3, so sánh giữa những chi phí thực tế với những chi phí dự kiến để đạt được các kết quả thực tế đó.
Đối với khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK, chúng tôi cho rằng, có thể đánh giá tính hiệu quả của nó trên những tiêu chí chung đã được trình bày. Khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải hướng tới mục tiêu chung được xác định tại Khoản 1 và 2 của Mục A, Điều 1 của Quyết định số 128/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 02/08/2007 về việc phê duyệt Đề án phát triển thị trường vốn Việt Nam đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020. Theo đó, mục tiêu tổng quát là phát triển nhanh, đồng bộ, vững chắc thị trường vốn Việt Nam, trong đó TTCK đóng vai trò chủ đạo; từng bước đưa thị trường vốn trở thành một cấu thành quan trọng của thị trường tài chính, góp phần đắc lực trong việc huy động vốn cho đầu tư phát triển và cải cách nền kinh tế; đảm bảo tính công khai, minh bạch, duy trì trật tự, an toàn, hiệu quả, tăng cường quản lý, giám sát thị trường; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người đầu tư; từng bước nâng cao khả năng cạnh tranh và chủ động hội nhập thị trường tài chính quốc tế. Phấn đấu đến năm 2020, thị trường vốn Việt Nam phát triển tương đương thị trường các nước trong khu vực và mục tiêu cụ thể là “Phát triển thị trường vốn đa dạng để đáp ứng nhu cầu huy động vốn và đầu tư của mọi đối tượng trong nền kinh tế. Phấn đấu đến năm 2010 giá trị vốn hoá thị trường chứng khoán đạt 50% GDP và đến năm 2020 đạt 70% GDP”. Bên cạnh đó, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK không những phải đáp ứng các yêu cầu về tính toàn diện, tính đồng bộ mà còn đảm bảo hoạt động ĐTCK được thông thoáng, minh bạch, hạn chế rủi ro, đồng thời bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT.
Để xác định tính hiệu quả của pháp luật về chứng khoán và TTCK, trong đó có khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK cần phải dựa vào một số tiêu chí nhất định. Chúng tôi chia sẻ ý kiến của tác giả Nguyễn Văn Tuyến về các tiêu chí đánh giá được xây dựng dựa trên những yêu cầu sau:
- Tính rõ ràng, minh bạch của các quy định: Nếu các quy định luật pháp về ĐTCK không được rõ ràng và minh bạch thì các chủ thể pháp luật tham gia đầu tư sẽ không có điều kiện để lựa chọn được cách hành xử có lợi nhất cho mình. Điều đó sẽ làm tăng chi phí giao dịch cho các NĐT vì họ sẽ rất lúng túng trong tiếp cận các quy định và thông thường, họ sẽ phải nhờ đến sự hỗ trợ của tổ chức, cá nhân nào đó bằng những chi phí không đáng có. “Nếu pháp luật rõ ràng, dễ tiệm cận và có thể tin cậy được thì chi phí để tìm hiểu, ra quyết định và thương thảo cũng như triển khai một giao dịch kinh doanh sẽ giảm”11. Trong xu hướng hội nhập hiện nay thì tính rõ ràng, minh bạch của pháp luật “cần phải được xem như là một thuộc tính của Nhà nước pháp quyền”12.
Ngoài ra, để cho các quy định pháp luật về ĐTCK dễ tiếp cận thì chúng phải thỏa mãn hai điều kiện: một là, phải thể hiện một cách rõ ràng các ý tưởng hợp lý của người làm luật13; hai là, quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ ĐTCK cần được thiết kế một cách đơn giản, rõ ràng và chắc chắn về mức độ an toàn cũng như khả năng thực hiện.
- Giúp giảm thiểu các chi phí tiếp cận thị trường và chi phí giao dịch cho các NĐT: Để TTCK phát triển theo mục tiêu đã đề ra là tạo một kênh huy động vốn và đầu tư hiệu quả, vận hành theo đúng các quy luật kinh tế thì khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải đảm bảo các điều kiện gia nhập thị trường cho các NĐT trên cơ sở những yêu cầu về tính minh bạch, tính tự do, tính nhanh chóng, thuận lợi, tính an toàn và giảm thiểu các chi phí giao dịch. Nếu các quy định của pháp luật không rõ ràng, khó hiểu, quá phức tạp, kém độ an toàn và không thể dễ dàng tiếp cận được đối với các NĐT, đặc biệt là đối với NĐT cá nhân và NĐT không chuyên nghiệp thì chắc chắn, các quy định đó sẽ bị xem là không hiệu quả về mặt kinh tế, nghĩa là có thể làm gia tăng các chi phí giao dịch cho các bên khi gia nhập thị trường. Do đó, để đáp ứng tiêu chí này, đòi hỏi khung pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh từ ĐTCK phải rõ ràng, minh bạch, công khai, dễ tiếp cận đối với mỗi người dân, mỗi tổ chức hay mỗi công chức chính quyền. Mặt khác, phải có các quy định phù hợp hoặc tương thích với tình trạng xã hội hiện tại, bao gồm cả sự phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế và yêu cầu hội nhập quốc tế. Ngoài ra, để đảm bảo các quy định về ĐTCK được thực thi nghiêm túc thì chúng cần thể hiện được tính nghiêm khắc trong việc áp dụng các chế tài xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật được thực hiện trong quá trình ĐTCK.
- Thỏa mãn ngày càng tốt hơn các nhu cầu và lợi ích của các NĐT: Khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK không thể xem là hiệu quả nếu thiếu các quy định bảo vệ quyền và lợi ích của NĐT. Vì có như vậy thì TTCK mới thu hút được sự tham gia của họ. Vậy nên, trong quá trình soạn thảo các quy định pháp luật, nhà làm luật cần phải xác định và nhận diện chính xác những nhu cầu, lợi ích cơ bản mà NĐT hướng tới khi tham gia ĐTCK để từ đó, dự liệu những phương thức giải quyết xung đột, mâu thuẫn giữa các quyền, lợi ích của các NĐT với nhau và với các chủ thể khác. Trên thực tế, các quyền và lợi ích của các NĐT, các chủ thể trên TTCK thường đan xen nhau, không ít các trường hợp mâu thuẫn và xung đột nhau. Kèm theo đó, những quy định của pháp luật về ĐTCK cũng cần đảm bảo nguyên tắc đối xử công bằng giữa các NĐT trong nước với các NĐT nước ngoài trên TTCK, từng bước tiến tới xóa bỏ các rào cản phi lý cho sự gia nhập thị trường của các NĐT nước ngoài.
Các nhà nghiên cứu14 về lý luận Nhà nước và pháp luật đã chỉ ra rằng, pháp luật được xem là có hiệu quả khi đáp ứng một số những điều kiện nhất định. Đó là:
- Pháp luật phải phản ánh kịp thời các quan hệ xã hội phù hợp với quy luật phát triển, càng phù hợp với thực tiễn bao nhiêu thì hiệu quả của pháp luật sẽ tăng lên bấy nhiêu. Các quan hệ xã hội diễn ra trong quá trình vận động phát triển theo một quy luật nhất định là tiền đề, là cơ sở vô cùng quan trọng của pháp luật;
- Pháp luật phải phản ánh đúng thực trạng của nền kinh tế, tức là nó không được “cao hơn hoặc thấp hơn so với điều kiện kinh tế”15. Do vậy, nền kinh tế ổn định là điều kiện quan trọng để đảm bảo tính hiệu quả của pháp luật. Hiện nay, nền kinh tế nước ta đang từng bước hội nhập và duy trì nhịp độ tăng trưởng khá cao16, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân được cải thiện đã tạo điều kiện thuận lợi cho pháp luật ngày càng có tính hiệu quả cao.
- Pháp luật phải phản ánh tính giai cấp vì tính giai cấp đã trở thành một trong những thuộc tính cơ bản của pháp luật. Tại Việt Nam, pháp luật phải thể hiện ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động cùng đội ngũ trí thức dưới sự lãnh đạo của Đảng. Vì vậy, pháp luật phải thể chế hoá đường lối, chủ trương và chính sách của Đảng. Đảng đề ra đường lối, chủ trương và chính sách đúng đắn, sáng tạo là điều kiện quyết định chất lượng của pháp luật;
- Các đối tượng sử dụng và áp dụng pháp luật có có trình độ hiểu biết pháp luật nhất định. Sự hiểu biết pháp luật của đông đảo công chúng và cán bộ, công chức nhà nước hình thành nên ý thức pháp luật của họ và đó chính là môi trường, điều kiện hội nhập của pháp luật vào cuộc sống.
Pháp luật về chứng khoán và TTCK nói chung, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK nói riêng là một bộ phận không thể tách rời của hệ thống pháp luật Việt Nam, nên muốn đạt được hiệu quả trong quá trình áp dụng thì cũng phải đáp ứng các điều kiện nêu trên.
(1) Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, NXB Tư pháp, tr. 406-409 và Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2009-2010), Tập bài giảng Lý luận về pháp luật, tr. 93-96.
(2) Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), Lý luận Nhà nước và pháp luật, NXB Giao thông Vận tải, H, tr. 306-308.
(3) Lệnh của Chủ tịch nước số 01/2002/L/CTN ngày 07/01/2001 công bố Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992.
(4) Đại học Luật Hà Nội (2004), tlđd, tr. 407.
(5) Nguyễn Đình Lộc (1997), Phải đảm bảo đa dạng hoá các loại chứng khoán, Chứng khoán Việt Nam, (01), tr. 25-26.
(6) Văn phòng Quốc hội và Ủy ban Châu Âu (2009), Bộ pháp điển về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, NXB Chính trị-Hành chính, Hà Nội, tr. 39.
(7) Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật Chứng khoán, NXB Công an Nhân dân, Hà Nội, tr. 375-378; Hoàng Đức Long (2007), “Quản lý Nhà nước và thanh tra hoạt động chứng khoán và TTCK”, Bài giảng Chương trình đào tạo cấp chứng chỉ hành nghề của Trung tâm nghiên cứu khoa học và đào tạo chứng khoán thuôc UBCKNN, slide số 07.
(
Có quan điểm cho rằng: “Nói tới hiệu quả của pháp luật là nói tới sự đúng đắn, phù hợp với thực tế khách quan của các quy phạm pháp luật” hoặc ý kiến khác lại “đồng nhất hiệu quả pháp luật với tính kinh tế trong điều chỉnh pháp luật nghĩa là với sự chi phối ít nhất trong quá trình điều chỉnh pháp luật nhưng lại đạt kết quả cao nhất”. Xem: Viện Đại học mở Hà Nội (2008), Giáo trình Đại cương Nhà nước và Pháp luật, NXB Thống kê, Hà Nội, tr. 242-243.
(9) Đại học Luật Hà Nội (2004), tlđd, tr. 553.
(10) Trong những năm gần đây, vấn đề nghiên cứu tính hiệu quả của pháp luật được nhiêu chuyên gia, nhà nghiên cứu quan tâm đến. Ví dụ, TS Nguyễn Văn Tuyến đã có một nghiên cứu khá thú vị về tính hiệu quả của Luật Chứng khoán dưới góc độ kinh tế học pháp luật. Xem: Nguyễn Văn Tuyến (2006), “Tính hiệu quả của Luật Chứng khoán - sự tiếp cận từ góc độ kinh tế học pháp luật”, Tạp chí Luật học, (08).
(11) Phạm Duy Nghĩa (2004), Chuyên khảo Luật kinh tế, NXB. Đại học quốc gia Hà Nội, tr. 56.
(12) Phạm Duy Nghĩa (2002), “Tính minh bạch của pháp luật - Một thuộc tính của nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, (01), tr. 6.
(13) Những ý tưởng hợp lý là “những ý tưởng được xây dựng từ nền tảng thực tại xã hội, có thể được xem như là một trong các yếu tố quan trọng làm nên tính hiệu quả của việc thực thi Luật Chứng khoán”. Xem: Nguyễn Văn Tuyến, tlđd.
(14) Đại học Luật Hà Nội (2004), tlđd, tr. 560-563; Viện Đại học mở Hà Nội (2008), tlđd, tr. 244-245.
(15) Đại học Luật Hà Nội (2004), tlđd, tr. 560.
(16) Ví dụ, mức tăng trưởng GDP của Việt Nam trong năm 2009 được đánh giá là thấp nhất trong 10 năm qua cũng đã đạt ở mức 5,2% là mức cũng đã được đánh giá cao hơn nhiều nước trong khu vực và thế giới. Xem: Tăng trưởng GDP thấp nhất trong 10 năm gần đây, tại: http://www.tienphong.vn/Thoi-Su/175090/Tang-truong-GDP%C2%A0thap-nhat-trong-10-nam-gan-day.html.
Tính toàn diện
Tính toàn diện là yêu cầu đầu tiên thể hiện mức độ hoàn thiện của pháp luật nói chung và khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK nói riêng. Có thể nói, đây là các điều kiện “định lượng” để đánh giá khung pháp lý trong lĩnh vực ĐTCK và có ý nghĩa rất quan trọng vì từ đó chúng ta rút ra những nhận xét, đánh giá phù hợp, phản ánh thực chất của khung pháp lý này. Tính toàn diện trước hết phải thể hiện mức độ bao trùm các quan hệ phát sinh trong quá trình ĐTCK. Các quan hệ này rất phong phú và đa dạng bắt đầu từ khi nhà đầu tư (NĐT) nghiên cứu lựa chọn chứng khoán và hình thức đầu tư và kết thúc bằng hành vi bán chứng khoán để hạch toán lãi, lỗ của họ. Đó là các quan hệ phát sinh giữa NĐT và các tổ chức phát hành (TCPH) chứng khoán, giữa NĐT với các tổ chức trung gian trên thị trường công ty chứng khoán (CTCK), quỹ đầu tư chứng khoán (QĐTCK) và công ty quản lý quỹ (CTQLQ); giữa NĐT với cơ quan điều hành hoạt động giao dịch là Sở Giao dịch chứng khoán (SGDCK) và cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán (TTCK), giữa các NĐT với nhau trong quá trình giao dịch chứng khoán. Tiếp theo, tính toàn diện cũng đặt ra yêu cầu cho khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK là phải có những quy định pháp luật điều chỉnh kịp thời những hành vi và nghiệp vụ phát sinh trên TTCK như giao dịch ký quỹ (margin trading), giao dịch bán khống (short sales). Ngoài ra, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK còn phải có các quy định đảm bảo tính đa dạng của hàng hoá trên thị trường và điều chỉnh kịp thời các hoạt động công bố thông tin trên TTCK, hoạt động thanh tra, giám sát và xử phạt vi phạm trong ĐTCK. Bên cạnh đó, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK cũng phải thiết lập cơ chế pháp lý để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT bằng các văn bản pháp luật, các quy định cụ thể.
Một khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK không mang tính toàn diện cao sẽ dễ dàng tạo ra những “lỗ hổng” pháp luật nguy hiểm, dẫn đến hệ quả là khung pháp lý đó khó có thể phát huy tác dụng, quyền và lợi ích của NĐT, của các chủ thể khác và của Nhà nước. Ví dụ, hiện nay Luật Chứng khoán 2006 và các văn bản hướng dẫn chỉ điều chỉnh các quan hệ phát sinh từ hoạt động giao dịch và ĐTCK trên TTCK chính thức là các SGDCK, trong khi hoạt động giao dịch các cổ phiếu chưa niêm yết trên SGDCK vẫn chưa được quy định cụ thể. Vì vậy, thị trường giao dịch các cổ phiếu chưa niêm yết còn được gọi là “thị trường tự do” và các rủi ro có thể xảy ra cho các NĐT tại đây là rất cao, do chưa có pháp luật điều chỉnh, chưa có cơ quan nhà nước quản lý, các thông tin không được công bố theo quy định của pháp luật, việc thanh toán theo kiểu “tiền trao, cháo múc”, nguy cơ lừa đảo và lạm dụng tín nhiệm để trục lợi... là rất lớn. Một khung pháp lý không bao trùm các quan hệ cần điều chỉnh như vậy sẽ khó làm tốt chức năng ghi nhận và điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội và sẽ không thể là một khung pháp lý hiệu quả.
Yêu cầu về tính toàn diện đặt ra cho các nhà làm luật trách nhiệm theo dõi, quan sát thực tiễn xã hội sinh động vốn luôn vận động và phát triển theo quy luật của nó để kịp thời ban hành các văn bản pháp luật điều chỉnh những quan hệ mới. Từ khi đất nước ta thực hiện công cuộc đổi mới và chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thì tư duy điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ kinh tế cũng thay đổi. Nếu như trước đây trong nền kinh tế bao cấp, các chủ thể chỉ được phép lựa chọn thực hiện trên cơ sở những hành vi đã được pháp luật trù liệu trước mà không được phép “vượt rào” thì trong nền kinh tế thị trường hiện nay, họ “được sản xuất kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm”3. Sự thay đổi tư duy trên đây có tác động tích cực đến môi trường kinh doanh nói chung, môi trường ĐTCK nói riêng. Với tư duy này, NĐT và các chủ thể trên TTCK sẽ có một không gian lớn cho sự sáng tạo, tìm kiếm cơ hội đầu tư của mình. Nhưng kèm theo đó là các yêu cầu đặt ra đối với khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải có những quy định kịp thời để điều chỉnh một cách hiệu quả các quan hệ mới phát sinh. Đó cũng là cơ sở, điều kiện quan trọng giúp cho TTCK hoạt động đúng pháp luật và hiệu quả.
Tính toàn diện của khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK thể hiện trên hai cấp độ. Cấp độ thứ nhất đòi hỏi trong cấu trúc của nó phải bao gồm các văn bản pháp luật điều chỉnh toàn diện và đầy đủ các quan hệ phát sinh trong ĐTCK như đã nói. Cấp độ thứ hai, yêu cầu trong mỗi văn bản pháp luật phải chứa đựng đầy đủ các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ tạo nên đối tượng điều chỉnh của văn bản pháp luật đó.
Tính đồng bộ
Tính đồng bộ là một trong những tiêu chí đánh giá pháp luật. Tính đồng bộ của pháp luật thể hiện sự thống nhất của nó. Khoa học pháp lý đã chứng minh rằng, “khi xem xét mức độ hoàn thiện của pháp luật cần chú ý xem giữa các bộ phận của hệ thống đó có trùng lặp, chồng chéo hay mâu thuẫn nhau không”4. Trên phương diện kỹ thuật lập pháp, để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật, trước hết chúng ta cần xem xét tính toàn diện (tính đầy đủ), tiếp theo là tính đồng bộ (tính thống nhất) của nó. Tính đồng bộ của pháp luật nói chung cũng thể hiện ở hai mức độ. Ở cấp độ chung, đó là sự đồng bộ giữa các ngành luật với nhau trong hệ thống pháp luật. Để đạt tới mục tiêu này, nhất thiết phải giải quyết hai vấn đề: thứ nhất, phải xác định rõ ranh giới giữa các ngành luật; thứ hai, phải tạo ra một hệ thống quy phạm pháp luật căn bản (thể hiện trong các văn bản pháp luật) làm nền tảng nhằm củng cố tính thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật. Ở cấp độ riêng, tính đồng bộ thể hiện sự thống nhất, không mâu thuẫn, không trùng lặp, chồng chéo trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau.
Với tư cách là một bộ phận của hệ thống pháp luật, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK bên cạnh việc phải thỏa mãn yêu cầu về tính toàn diện cũng cần đáp ứng tiêu chí về tính đồng bộ. Theo chúng tôi, tính đồng bộ của khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK đòi hỏi các văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp những quan hệ phát sinh trong lĩnh vực ĐTCK như Luật Chứng khoán 2006 và các văn bản hướng dẫn phải có sự thống nhất, không mâu thuẫn, ăn khớp với các văn bản pháp luật của các ngành luật khác như pháp luật thương mại, ngân hàng, tài chính, dân sự, cạnh tranh, thuế, pháp luật về cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước… Đồng thời, giữa các văn bản pháp luật trực tiếp điều chỉnh hoạt động ĐTCK không được có những quy định trùng lắp, chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Ngoài ra, các văn bản điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải đảm bảo tính thống nhất và không được trái với các quy định của Hiến pháp 1992 và những cam kết quốc tế có liên quan của Việt Nam, mà trước hết là những cam kết trong khuôn khổ WTO.
Một khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK không đồng bộ, nhất quán, lại chồng chéo và mâu thuẫn sẽ gây khó khăn cho các NĐT, các cơ quan quản lý và các chủ thể khác trong quá trình thực hiện và áp dụng pháp luật. Từ đó, tạo ra những rào cản nhất định trong việc khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư vào chứng khoán, quyền và lợi ích của họ không được bảo vệ và nguy hiểm hơn là điều đó sẽ tạo ra một môi trường ĐTCK không minh bạch, ổn định và thông thoáng.
Những phân tích trên cho thấy, bước phát triển đồng bộ của khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải diễn ra cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về kinh doanh, thương mại và toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung. Mặt khác, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK cũng cần phải có “những quy định về nguyên tắc có tính chất định khung, lại vừa phải có các quy định đủ chi tiết, cụ thể phù hợp với bước đi của quá trình hình thành và phát triển TTCK và của nền kinh tế theo cơ chế thị trường”5.
Một trong những nhân tố quan trọng để đảm bảo tính đồng bộ của pháp luật là hoạt động pháp điển hoá. Pháp điển hoá là “việc tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật thành các bộ luật theo từng chủ đề với những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết về mặt kỹ thuật nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau nhưng vẫn đảm bảo trật tự pháp lý của các quy định”6. Pháp luật về chứng khoán và TTCK nói chung và khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK nói riêng mặc dù có quá trình hình thành và phát triển còn khá ngắn ngủi nhưng thực tế áp dụng đã phát sinh nhiều điểm bất cập, chưa thống nhất và đồng bộ, gây khó khăn trong quá trình thực thi, do vậy, vấn đề pháp điển hoá các quy định pháp luật trong lĩnh vực này cần được xem xét như một bước đi để nhằm hoàn thiện chúng.
Tính phù hợp
Tính phù hợp của pháp luật thể hiện sự tương quan giữa trình độ của pháp luật với trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Pháp luật phải phản ánh đúng trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Tính phù hợp của pháp luật thể hiện trên nhiều mặt trong mối quan hệ tương thích với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, chế độ chính trị, tập quán, văn hoá truyền thống và các yếu tố khác. Chúng ta đều biết, Việt Nam xây dựng TTCK trong bối cảnh khá đặc biệt. Đó là nền kinh tế đang trong giai đoạn chuyển đổi từ tập trung quan liêu, bao cấp sang vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với vai trò quản lý và điều tiết của Nhà nước, các nguồn lực tài chính hạn chế, hệ thống pháp luật nói chung chưa đồng bộ. Các thể chế của nền kinh tế thị trường như thị trường vốn, thị trường tài chính đang từng bước hoàn thiện và sự hội nhập kinh tế, trong đó có hội nhập trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng chưa thật sự sâu rộng. Thêm vào đó, thu nhập bình quân đầu người và tích lũy cá nhân chưa cao, nhận thức và trình độ của đa số công chúng đầu tư về chứng khoán và TTCK còn hạn chế, kinh nghiệm quản lý và điều hành thị trường chưa nhiều… Tất cả các điều kiện và hoàn cảnh đó tạo nên tính đặc thù về kinh tế, xã hội, chính trị… cho Việt Nam khi xây dựng và hoàn thiện pháp luật về chứng khoán và TTCK nói chung, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK nói riêng. Các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư, mua bán chứng khoán trên thị trường vừa phải phù hợp với thông lệ quốc tế và các cam kết quốc tế của Việt Nam (đây được xem là một trong những yếu tố thúc đẩy hội nhập nhanh trong lĩnh vực tài chính, chứng khoán), vừa phải đảm bảo với những điều kiện đặc thù nêu trên. Muốn vậy, chúng ta phải có sự khảo sát, phân tích và đánh giá các kinh nghiệm của lập pháp và các văn bản pháp luật cụ thể của các nước có TTCK phát triển; chỉ nên áp dụng những kinh nghiệm hoặc nội luật hoá các quy định pháp luật của các nước này với điều kiện chúng phải phù hợp với Việt Nam và có khả năng thực thi, cũng như đạt hiệu quả cao. Ví dụ, về mô hình cơ quản quản lý Nhà nước về TTCK thì trên thế giới, đã tồn tại khá nhiều mô hình khác nhau. Đối với một số nước có TTCK phát triển lâu đời như Anh, Mỹ, Pháp, Hàn Quốc, Nhật Bản thì cơ quan chịu trách nhiệm quản lý TTCK không nhất thiết là cơ quan nằm trong bộ máy nhà nước nhưng hiệu quả hoạt động của thị trường được đánh giá rất cao. Trong khi đó, tại các quốc gia mà TTCK mới hình thành và đang trong giai đoạn phát triển thì cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK trực thuộc Chính phủ như Trung Quốc, Ba Lan, Hungary… hoặc ở một số nước thì cơ quan này nằm trong cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính như Đài Loan7. Ở Việt Nam, trong giai đoạn đầu theo Nghị định số 75-CP của Chính phủ về việc thành lập Ủy ban Chứng khoán Nhà nước ngày 28/11/1996 thì Ủy ban này là một cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK. Tuy nhiên, sau một thời gian hoạt động, căn cứ vào tình hình thực tế và nhu cầu quản lý TTCK hiệu quả hơn, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 66/2004/NĐ-CP ngày 19/02/2004 chuyển Ủy ban Chứng khoán Nhà nước về Bộ Tài chính. Như vậy, việc chọn mô hình cho cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng khoán ở nước ta về cơ bản là dựa vào kinh nghiệm của thế giới và chúng ta đã chọn ra những mô hình quản lý phù hợp với từng giai đoạn phát triển của TTCK Việt Nam.
Tính hiệu quả
Tính hiệu quả của pháp luật nói chung là vấn đề chủ yếu được đặt ra trong hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Đây là vấn đề còn tồn tại khá nhiều quan điểm cũng như tiêu chí đánh giá khác nhau8. Tuy nhiên, chúng tôi ủng hộ ý kiến cho rằng: “Hiệu quả của pháp luật là kết quả thực tế đạt được do sự điều chỉnh, tác động của pháp luật mang lại, trong những phạm vi và điều kiện nhất định, biểu hiện ở trạng thái của các quan hệ xã hội, phù hợp với những mục đích, yêu cầu và định hướng của pháp luật, với mức chi phí thấp”9. Như vậy có thể thấy, hiệu quả của pháp luật có thể được “đo lường” dưới hai khía cạnh cơ bản là mục đích và chi phí. Một văn bản pháp luật hay một quy phạm pháp luật được xem là hiệu quả khi nó đáp ứng được mong muốn của người làm luật và đạt được mục tiêu đặt ra là “tác động” đến các quan hệ xã hội mà nó được ban hành để điều chỉnh theo hướng tích cực như mong muốn của Nhà nước, với một mức chi phí thấp nhất10. Hiệu quả của pháp luật trước hết thể hiện trong chất lượng nội dung của pháp luật thông qua các yếu tố nội tại của pháp luật. Tuy pháp luật là cái phản ánh các quan hệ xã hội, mô hình hoá các hành vi xử sự của con người, song hiệu quả của pháp luật trong chính bản thân của pháp luật mới là khả năng, những dự định mục đích của nhà làm luật. Chính vì vậy, hiệu quả pháp luật còn phải được xem xét ở trạng thái sau khi pháp luật tác động lên các quan hệ xã hội, tức là mức độ đạt được trên thực tế của điều chỉnh pháp luật. Giá trị của pháp luật được biểu hiện trên thực tế do sự tiếp thu của các chủ thể của quan hệ pháp luật mà hành vi pháp luật được hình thành. Để đánh giá được hiệu quả của pháp luật chúng ta cần phải thực hiện ba bước: bước 1, so sánh giữa trạng thái các quan hệ xã hội khi pháp luật chưa điều chỉnh với trạng thái của chúng khi đã có sự điều chỉnh của pháp luật để xác định những biến đổi thực tế đạt được do sự tác động của pháp luật; bước 2, đối chiếu và so sánh kết quả thực tế đạt được với mục đích (kết quả) mong muốn đạt được của nhà làm luật; bước 3, so sánh giữa những chi phí thực tế với những chi phí dự kiến để đạt được các kết quả thực tế đó.
Đối với khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK, chúng tôi cho rằng, có thể đánh giá tính hiệu quả của nó trên những tiêu chí chung đã được trình bày. Khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải hướng tới mục tiêu chung được xác định tại Khoản 1 và 2 của Mục A, Điều 1 của Quyết định số 128/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 02/08/2007 về việc phê duyệt Đề án phát triển thị trường vốn Việt Nam đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020. Theo đó, mục tiêu tổng quát là phát triển nhanh, đồng bộ, vững chắc thị trường vốn Việt Nam, trong đó TTCK đóng vai trò chủ đạo; từng bước đưa thị trường vốn trở thành một cấu thành quan trọng của thị trường tài chính, góp phần đắc lực trong việc huy động vốn cho đầu tư phát triển và cải cách nền kinh tế; đảm bảo tính công khai, minh bạch, duy trì trật tự, an toàn, hiệu quả, tăng cường quản lý, giám sát thị trường; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người đầu tư; từng bước nâng cao khả năng cạnh tranh và chủ động hội nhập thị trường tài chính quốc tế. Phấn đấu đến năm 2020, thị trường vốn Việt Nam phát triển tương đương thị trường các nước trong khu vực và mục tiêu cụ thể là “Phát triển thị trường vốn đa dạng để đáp ứng nhu cầu huy động vốn và đầu tư của mọi đối tượng trong nền kinh tế. Phấn đấu đến năm 2010 giá trị vốn hoá thị trường chứng khoán đạt 50% GDP và đến năm 2020 đạt 70% GDP”. Bên cạnh đó, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK không những phải đáp ứng các yêu cầu về tính toàn diện, tính đồng bộ mà còn đảm bảo hoạt động ĐTCK được thông thoáng, minh bạch, hạn chế rủi ro, đồng thời bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT.
Để xác định tính hiệu quả của pháp luật về chứng khoán và TTCK, trong đó có khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK cần phải dựa vào một số tiêu chí nhất định. Chúng tôi chia sẻ ý kiến của tác giả Nguyễn Văn Tuyến về các tiêu chí đánh giá được xây dựng dựa trên những yêu cầu sau:
- Tính rõ ràng, minh bạch của các quy định: Nếu các quy định luật pháp về ĐTCK không được rõ ràng và minh bạch thì các chủ thể pháp luật tham gia đầu tư sẽ không có điều kiện để lựa chọn được cách hành xử có lợi nhất cho mình. Điều đó sẽ làm tăng chi phí giao dịch cho các NĐT vì họ sẽ rất lúng túng trong tiếp cận các quy định và thông thường, họ sẽ phải nhờ đến sự hỗ trợ của tổ chức, cá nhân nào đó bằng những chi phí không đáng có. “Nếu pháp luật rõ ràng, dễ tiệm cận và có thể tin cậy được thì chi phí để tìm hiểu, ra quyết định và thương thảo cũng như triển khai một giao dịch kinh doanh sẽ giảm”11. Trong xu hướng hội nhập hiện nay thì tính rõ ràng, minh bạch của pháp luật “cần phải được xem như là một thuộc tính của Nhà nước pháp quyền”12.
Ngoài ra, để cho các quy định pháp luật về ĐTCK dễ tiếp cận thì chúng phải thỏa mãn hai điều kiện: một là, phải thể hiện một cách rõ ràng các ý tưởng hợp lý của người làm luật13; hai là, quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ ĐTCK cần được thiết kế một cách đơn giản, rõ ràng và chắc chắn về mức độ an toàn cũng như khả năng thực hiện.
- Giúp giảm thiểu các chi phí tiếp cận thị trường và chi phí giao dịch cho các NĐT: Để TTCK phát triển theo mục tiêu đã đề ra là tạo một kênh huy động vốn và đầu tư hiệu quả, vận hành theo đúng các quy luật kinh tế thì khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK phải đảm bảo các điều kiện gia nhập thị trường cho các NĐT trên cơ sở những yêu cầu về tính minh bạch, tính tự do, tính nhanh chóng, thuận lợi, tính an toàn và giảm thiểu các chi phí giao dịch. Nếu các quy định của pháp luật không rõ ràng, khó hiểu, quá phức tạp, kém độ an toàn và không thể dễ dàng tiếp cận được đối với các NĐT, đặc biệt là đối với NĐT cá nhân và NĐT không chuyên nghiệp thì chắc chắn, các quy định đó sẽ bị xem là không hiệu quả về mặt kinh tế, nghĩa là có thể làm gia tăng các chi phí giao dịch cho các bên khi gia nhập thị trường. Do đó, để đáp ứng tiêu chí này, đòi hỏi khung pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh từ ĐTCK phải rõ ràng, minh bạch, công khai, dễ tiếp cận đối với mỗi người dân, mỗi tổ chức hay mỗi công chức chính quyền. Mặt khác, phải có các quy định phù hợp hoặc tương thích với tình trạng xã hội hiện tại, bao gồm cả sự phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế và yêu cầu hội nhập quốc tế. Ngoài ra, để đảm bảo các quy định về ĐTCK được thực thi nghiêm túc thì chúng cần thể hiện được tính nghiêm khắc trong việc áp dụng các chế tài xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật được thực hiện trong quá trình ĐTCK.
- Thỏa mãn ngày càng tốt hơn các nhu cầu và lợi ích của các NĐT: Khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK không thể xem là hiệu quả nếu thiếu các quy định bảo vệ quyền và lợi ích của NĐT. Vì có như vậy thì TTCK mới thu hút được sự tham gia của họ. Vậy nên, trong quá trình soạn thảo các quy định pháp luật, nhà làm luật cần phải xác định và nhận diện chính xác những nhu cầu, lợi ích cơ bản mà NĐT hướng tới khi tham gia ĐTCK để từ đó, dự liệu những phương thức giải quyết xung đột, mâu thuẫn giữa các quyền, lợi ích của các NĐT với nhau và với các chủ thể khác. Trên thực tế, các quyền và lợi ích của các NĐT, các chủ thể trên TTCK thường đan xen nhau, không ít các trường hợp mâu thuẫn và xung đột nhau. Kèm theo đó, những quy định của pháp luật về ĐTCK cũng cần đảm bảo nguyên tắc đối xử công bằng giữa các NĐT trong nước với các NĐT nước ngoài trên TTCK, từng bước tiến tới xóa bỏ các rào cản phi lý cho sự gia nhập thị trường của các NĐT nước ngoài.
Các nhà nghiên cứu14 về lý luận Nhà nước và pháp luật đã chỉ ra rằng, pháp luật được xem là có hiệu quả khi đáp ứng một số những điều kiện nhất định. Đó là:
- Pháp luật phải phản ánh kịp thời các quan hệ xã hội phù hợp với quy luật phát triển, càng phù hợp với thực tiễn bao nhiêu thì hiệu quả của pháp luật sẽ tăng lên bấy nhiêu. Các quan hệ xã hội diễn ra trong quá trình vận động phát triển theo một quy luật nhất định là tiền đề, là cơ sở vô cùng quan trọng của pháp luật;
- Pháp luật phải phản ánh đúng thực trạng của nền kinh tế, tức là nó không được “cao hơn hoặc thấp hơn so với điều kiện kinh tế”15. Do vậy, nền kinh tế ổn định là điều kiện quan trọng để đảm bảo tính hiệu quả của pháp luật. Hiện nay, nền kinh tế nước ta đang từng bước hội nhập và duy trì nhịp độ tăng trưởng khá cao16, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân được cải thiện đã tạo điều kiện thuận lợi cho pháp luật ngày càng có tính hiệu quả cao.
- Pháp luật phải phản ánh tính giai cấp vì tính giai cấp đã trở thành một trong những thuộc tính cơ bản của pháp luật. Tại Việt Nam, pháp luật phải thể hiện ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động cùng đội ngũ trí thức dưới sự lãnh đạo của Đảng. Vì vậy, pháp luật phải thể chế hoá đường lối, chủ trương và chính sách của Đảng. Đảng đề ra đường lối, chủ trương và chính sách đúng đắn, sáng tạo là điều kiện quyết định chất lượng của pháp luật;
- Các đối tượng sử dụng và áp dụng pháp luật có có trình độ hiểu biết pháp luật nhất định. Sự hiểu biết pháp luật của đông đảo công chúng và cán bộ, công chức nhà nước hình thành nên ý thức pháp luật của họ và đó chính là môi trường, điều kiện hội nhập của pháp luật vào cuộc sống.
Pháp luật về chứng khoán và TTCK nói chung, khung pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTCK nói riêng là một bộ phận không thể tách rời của hệ thống pháp luật Việt Nam, nên muốn đạt được hiệu quả trong quá trình áp dụng thì cũng phải đáp ứng các điều kiện nêu trên.
(1) Trường Đại học Luật Hà Nội (2004), Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, NXB Tư pháp, tr. 406-409 và Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2009-2010), Tập bài giảng Lý luận về pháp luật, tr. 93-96.
(2) Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), Lý luận Nhà nước và pháp luật, NXB Giao thông Vận tải, H, tr. 306-308.
(3) Lệnh của Chủ tịch nước số 01/2002/L/CTN ngày 07/01/2001 công bố Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992.
(4) Đại học Luật Hà Nội (2004), tlđd, tr. 407.
(5) Nguyễn Đình Lộc (1997), Phải đảm bảo đa dạng hoá các loại chứng khoán, Chứng khoán Việt Nam, (01), tr. 25-26.
(6) Văn phòng Quốc hội và Ủy ban Châu Âu (2009), Bộ pháp điển về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, NXB Chính trị-Hành chính, Hà Nội, tr. 39.
(7) Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật Chứng khoán, NXB Công an Nhân dân, Hà Nội, tr. 375-378; Hoàng Đức Long (2007), “Quản lý Nhà nước và thanh tra hoạt động chứng khoán và TTCK”, Bài giảng Chương trình đào tạo cấp chứng chỉ hành nghề của Trung tâm nghiên cứu khoa học và đào tạo chứng khoán thuôc UBCKNN, slide số 07.
(
Có quan điểm cho rằng: “Nói tới hiệu quả của pháp luật là nói tới sự đúng đắn, phù hợp với thực tế khách quan của các quy phạm pháp luật” hoặc ý kiến khác lại “đồng nhất hiệu quả pháp luật với tính kinh tế trong điều chỉnh pháp luật nghĩa là với sự chi phối ít nhất trong quá trình điều chỉnh pháp luật nhưng lại đạt kết quả cao nhất”. Xem: Viện Đại học mở Hà Nội (2008), Giáo trình Đại cương Nhà nước và Pháp luật, NXB Thống kê, Hà Nội, tr. 242-243.(9) Đại học Luật Hà Nội (2004), tlđd, tr. 553.
(10) Trong những năm gần đây, vấn đề nghiên cứu tính hiệu quả của pháp luật được nhiêu chuyên gia, nhà nghiên cứu quan tâm đến. Ví dụ, TS Nguyễn Văn Tuyến đã có một nghiên cứu khá thú vị về tính hiệu quả của Luật Chứng khoán dưới góc độ kinh tế học pháp luật. Xem: Nguyễn Văn Tuyến (2006), “Tính hiệu quả của Luật Chứng khoán - sự tiếp cận từ góc độ kinh tế học pháp luật”, Tạp chí Luật học, (08).
(11) Phạm Duy Nghĩa (2004), Chuyên khảo Luật kinh tế, NXB. Đại học quốc gia Hà Nội, tr. 56.
(12) Phạm Duy Nghĩa (2002), “Tính minh bạch của pháp luật - Một thuộc tính của nhà nước pháp quyền”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, (01), tr. 6.
(13) Những ý tưởng hợp lý là “những ý tưởng được xây dựng từ nền tảng thực tại xã hội, có thể được xem như là một trong các yếu tố quan trọng làm nên tính hiệu quả của việc thực thi Luật Chứng khoán”. Xem: Nguyễn Văn Tuyến, tlđd.
(14) Đại học Luật Hà Nội (2004), tlđd, tr. 560-563; Viện Đại học mở Hà Nội (2008), tlđd, tr. 244-245.
(15) Đại học Luật Hà Nội (2004), tlđd, tr. 560.
(16) Ví dụ, mức tăng trưởng GDP của Việt Nam trong năm 2009 được đánh giá là thấp nhất trong 10 năm qua cũng đã đạt ở mức 5,2% là mức cũng đã được đánh giá cao hơn nhiều nước trong khu vực và thế giới. Xem: Tăng trưởng GDP thấp nhất trong 10 năm gần đây, tại: http://www.tienphong.vn/Thoi-Su/175090/Tang-truong-GDP%C2%A0thap-nhat-trong-10-nam-gan-day.html.
| (Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 194-thang-5-2011 ngày 10/05/2011) TS. Lê Vũ Nam - Khoa Luật, Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP. HCM |