Đăng ký
Home
Forum
Xem nội dung mới
Hộp thư
Lý lịch
Trợ giúp
Ban quản trị
Lịch
Thống kê
Việt Nam đang xúc tiến việc tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2001), nghiên cứu để tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XI của Đảng. Lịch sử lập hiến Việt Nam từ khi xác lập chế độ cộng hòa (năm 1945) cho đến nay đã trải qua bốn bản Hiến pháp với nhiều lần sửa đổi, bổ sung và do vậy cũng có khá nhiều kinh nghiệm trong việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hiến pháp. Lần sửa đổi, bổ sung này, bên cạnh việc tiếp tục phát huy những phương pháp, cách làm đã được khẳng định, thì việc đổi mới, cải tiến quy trình, thủ tục bảo đảm ban hành được một bản hiến pháp sửa đổi (hoặc sửa đổi, bổ sung một số điều) có chất lượng cao theo những đòi hỏi của nhà nước pháp quyền là rất cần thiết. Muốn đáp ứng được yêu cầu đó, trước hết phải nhận thức đầy đủ về các phương pháp, trình tự, thủ tục sửa đổi, bổ sung hiến pháp đã được áp dụng rộng rãi trên thế giới, đồng thời có những đánh giá về thực tiễn ở nước ta trên nền tảng so sánh với kinh nghiệm hay trong quá khứ lịch sử lập hiến nước nhà và thế giới để từ đó lựa chọn trình tự, thủ tục phù hợp.
1. Nhận thức về quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp
Quy trình, thủ tục lập hiến ở những nét chung nhất là trình tự, thủ tục được quy định cũng như các tập tục truyền thống được áp dụng để ban hành, sửa đổi, bổ sung hiến pháp. So với trình tự, thủ tục lập pháp, trình tự, thủ tục lập hiến có tính đặc biệt và đặc thù hơn.
Đến lượt mình, quy trình lập hiến lại có sự phân biệt giữa quy trình ban hành hiến pháp và quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp. Việc ban hành hiến pháp luôn gắn với sự ra đời một chế độ chính trị mới (gọi là lập quốc). Hiến pháp được ban hành gắn liền với việc thiết lập chế độ dân chủ, chế độ hiến pháp. Bất kỳ một lực lượng nào nắm chính quyền, lập nên một bản hiến pháp để cho ra đời một chế độ dân chủ, pháp quyền (lập hiến hay hợp hiến) đều được coi là cha đẻ của hiến pháp đó. Nói cách khác, một chế độ lập hiến là đã gắn với một bản hiến pháp. Bản hiến pháp này được lập ra theo những điều kiện, hoàn cảnh được chấp nhận với những cách thức, thủ tục khác nhau. Thường thì, bản hiến pháp (đầu tiên) do một Quốc hội hay Hội đồng được bầu ra chỉ để thông qua Hiến pháp gọi là Quốc hội/Hội đồng lập hiến, sau là giải tán để lập ra Quốc hội lập pháp theo Hiến pháp (ví dụ, nước Mỹ, và Quốc hội được bầu năm 1946 của nước ta cũng là Quốc hội lập hiến).
Thứ đến là Đại hội nhân dân - cơ quan đại diện cũng được bầu ra theo nhiệm kỳ nhưng chủ yếu tập trung vào chức năng lập hiến (còn việc lập pháp thì do cơ quan thường vụ, thường trực thực hiện), bầu các chức sắc cao cấp của nhà nước, quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước, trong đó có việc phê chuẩn những hiệp ước quốc tế quan trọng (Đại hội nhân dân ở Trung Quốc, Đại hội đại biểu nhân dân Liên Xô, Đại hội nhân dân Inđônêxia…).
Chủ thể là Quốc hội/Nghị viện lập pháp cũng được ban hành hiến pháp (đầu tiên) tuy có, nhưng không nhiều và thể hiện như sự một tiếp nối quá trình dân chủ hóa (ở Campuchia, Myanmar…). Đối với cơ quan này, đòi hỏi hiến pháp được thông qua với thủ tục đa số đặc biệt 2/3 hoặc 3/4 trên tổng số đại biểu, sau đó phải được nguyên thủ quốc gia (Vua, Tổng thống) xem xét công bố hoặc đưa ra cho nhân dân phúc quyết (như là phê chuẩn). Chủ thể là nhân dân gần đây được nhiều nước (như nước Nga hiện nay) áp dụng dưới hình thức trưng cầu ý dân. Thực tiễn còn có hiến pháp của một quốc gia hay một liên minh quốc gia -do một tổ chức soạn thảo, rồi đưa ra cho nghị viện (các nghị viện) thông qua hoặc đưa ra nhân dân từng nước phúc quyết (ví dụ, Hiến pháp liên minh châu Âu - đã có hiệu lực vào 01/12/2009).
Riêng việc sửa đổi, bổ sung hiến pháp lại diễn ra trong khuôn khổ chế độ đương thời, như là một sự tu chính bản hiến pháp hiện hành, bảo đảm phù hợp, cập nhật với những đổi thay của xã hội. Chính vì vậy, nó được chú ý hơn về mặt chủ thể, quy trình và cách thức tiến hành.
Thông thường có ba quy mô sửa đổi, bổ sung hiến pháp:
Thứ nhất, sửa đổi cơ bản (sửa đổi toàn bộ) hiến pháp. Bản hiến pháp sau khi được sửa đổi được gọi là hiến pháp sửa đổi thay cho bản hiến pháp cũ.
Thứ hai, sửa đổi, bổ sung một số điều, thậm chí một điều của hiến pháp. Những sửa đổi này không làm thay đổi tên gọi của bản hiến pháp hiện hành.
Thứ ba, “sửa đổi ẩn” (chúng tôi tạm gọi như vậy) tức là ban hành ra những quy định mới làm thay đổi những quy định hiện hành của hiến pháp dưới hình thức các đạo luật nhưng với ý thức như sửa đổi, bổ sung hiến pháp - đó là đạo luật có tính hiến pháp, tức là nhằm vào vấn đề đang “vướng” hiến pháp và theo các thủ tục gần như đối với sửa đổi hiến pháp.
Tùy thuộc vào từng quốc gia và từng chế độ nhà nước, có nhiều cách thức (hay phương thức) sửa đổi, bổ sung hiến pháp. Và cũng tùy thuộc vào quy mô, phạm vi, tính chất của những sửa đổi, bổ sung mà có những trình tự, thủ tục khác nhau trong từng phương thức. Về cơ bản, trên thế giới phổ biến có hai quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp sau:
1.1. Quy trình cơ bản
Quy trình cơ bản là trình tự, thủ tục sửa đổi, bổ sung được quy định thành các khâu, các bước tiến hành chặt chẽ với những chuẩn mực chung theo những đòi hỏi dân chủ và tiêu chí của nhà nước pháp quyền hiện đại. Quy trình này thường áp dụng đối với việc sửa đổi toàn bộ hiến pháp, nhưng cũng có nước áp dụng khi sửa đổi, bổ sung một số điều. Nhìn chung, đây là cách thức sửa đổi rất quy củ gần như ban hành hiến pháp mới. Trên thế giới, ngoại trừ các nước có hiến pháp bất thành văn (một tập hợp các đạo luật được các cơ quan nhà nước như: nghị viện, nguyên thủ quốc gia, chính phủ ban hành theo thủ tục thông thường như một đạo luật), thậm chí còn có các tập tục, truyền thống, các án lệ, tín điều tôn giáo như ở Anh, Israel…, các nước có hiến pháp thành văn đều quy định một trình tự, thủ tục rất quy củ và chặt chẽ:
Chủ thể có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hiến pháp là chủ thể đặc biệt, gần như chủ thể ban hành hiến pháp. Một số nước quy định phải do nhân dân quyết định, thông qua hình thức trưng cầu ý dân (như Pháp, Nga, Thái Lan, Philippin…). Tuy nhiên, đa số các nước quy định cho các cơ quan đại diện (Đại hội nhân dân, Quốc hội/Nghị viện lập pháp) thực hiện việc này với thủ tục đa số đặc biệt 2/3 hoặc 3/4 trên tổng số đại biểu. Nhiều nước còn kèm theo thủ tục sau đó là phải được nguyên thủ quốc gia (Vua, Tổng thống) xem xét công bố hoặc đưa ra cho nhân dân phúc quyết (như là phê chuẩn).
Sáng kiến đề nghị và quyết định việc sửa đổi, bổ sung hiến pháp: quyền này thuộc nhiều chủ thể khác nhau từ nghị viện và các đại biểu, các đảng phái chính trị, chính phủ (ngành hành pháp) cho đến nhân dân, cử tri như ở Thụy Sỹ, Cộng hòa liên bang Đức, một số bang của Mỹ.
Soạn thảo dự án (Tờ trình và Dự thảo văn bản): việc soạn thảo các dự án ban hành, sửa đổi, bổ sung hiến pháp thường được giao cho một Hội nghị hiến pháp bao gồm đại diện rộng rãi các tầng lớp, đảng phái và các lãnh thổ (bang, tỉnh) - do nhân dân bầu ra. Cách làm này bắt đầu từ Cách mạng Pháp thời kỳ Khai sáng và được xem là một di sản hiến pháp của Cách mạng Pháp và truyền thống hiến pháp học tự do, được tiếp nối trong thế kỷ 19 và thế kỷ 20. Ngoài hình thức Hội nghị hiến pháp, kinh nghiệm thế giới cho thấy, thành lập Ủy ban sửa đổi hiến pháp cũng là một giải pháp trong việc thảo luận và soạn thảo dự án sửa đổi hiến pháp. Ưu điểm của hình thức Ủy ban sửa đổi hiến pháp là nó cho phép tập hợp được trí tuệ của các chuyên gia.
Tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các tổ chức, đoàn thể và nhân dân: ở các nước, do ban hành bằng trưng cầu ý dân hay bằng Quốc hội lập hiến hoặc Đại hội nhân dân nên thường không có khâu này vì trong các cơ chế đó đã có đông đảo đại diện.
Xem xét, thông qua dự thảo hiến pháp sửa đổi hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của hiến pháp: thông qua hiến pháp được coi là khâu quan trọng nhất trong quy trình sửa đổi hiến pháp. Dù bằng con đường nào, trưng cầu ý dân hay thông qua tại Quốc hội/Nghị viện người ta đều đòi hỏi phải có những điều kiện cao và quy trình rất chặt chẽ về số người tham dự (trên 50% đối với cử tri và trên ¾ đối với nghị sỹ), tỷ lệ tán thành hay phủ quyết (trên 50% đối với cử tri và 2/3 đối với nghị sỹ), một cấp hay hai cấp (Hạ viện - Thượng viện hoặc Quốc hội - Nguyên thủ quốc gia hoặc Quốc hội - nhân dân phúc quyết).
Công bố hiến pháp sửa đổi hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của hiến pháp: đối với các nước, nếu như các luật sau khi được nghị viện thông qua còn phải trải qua các công đoạn xem xét cuối cùng, công bố hoặc phủ quyết thì việc thông qua hiến pháp luôn cố gắng vượt ra khuôn khổ đó, hiến pháp thông qua là có hiệu lực ngay.
1.2. Quy trình đặc thù
Quy trình đặc thù là cách thức sửa đổi, bổ sung hiến pháp dưới hình thức ban hành các đạo luật thường để sửa đổi, bổ sung một hoặc một số điều của hiến pháp hiện hành với yêu cầu việc thông qua các điều sửa đổi đó áp theo các thủ tục khi ban hành, sửa đổi hiến pháp (chủ yếu là yêu cầu phải có đa số đặc biệt - 2/3 - tán thành). Quy trình này thường áp dụng đối với việc sửa đổi, bổ sung một số điều của hiến pháp và ban hành các đạo luật có tính hiến pháp - “sửa đổi ẩn”.
Trên thế giới, quy trình này cũng khá phổ biến. Hiến pháp Mỹ sửa đổi, bổ sung chủ yếu bằng phương thức này (đến nay đã 27 lần Quốc hội Mỹ thông qua các “điều sửa đổi” có hiệu lực như một bộ phận của Hiến pháp - được gọi là các tu chính hiến pháp); Hiến pháp Liên Xô (cũ) những năm 60-80 của thế kỷ trước hầu như được sửa đổi, bổ sung hàng năm bởi các nghị quyết, luật của Xô viết Tối cao Liên Xô, pháp lệnh của Đoàn Chủ tịch Xô viết Tối cao, trong đó sửa nhiều nhất là về số lượng và tên gọi các Bộ, Ủy ban nhà nước trong Hội đồng Bộ trưởng Liên Xô. Liên bang Nga sau khi chuyển đổi chế độ, trước khi ban hành Hiến pháp năm 1993 đã ra Luật về quyền sở hữu đất đai, tại đó xác lập chế độ tư hữu về đất đai có ý nghĩa như sửa hiến pháp đương thời và hiện tại vẫn có sự phân biệt các đạo luật do Duma quốc gia thông qua gồm các đạo luật thường và đạo luật có tính hiến pháp1... Theo chúng tôi, nên nhìn nhận phương pháp này ở mặt tích cực của nó là đã đáp ứng kịp thời, có luật để điều chỉnh các vấn đề mới phát sinh mà tránh phải sửa đổi hiến pháp một cách “lắt nhắt”.
Có thể thấy, việc sửa đổi, bổ sung hiến pháp ở các nước nói chung chủ yếu là theo hai phương pháp đã nêu. Việt Nam trên thực tế cũng đã và đang theo cả hai phương pháp này. Tuy nhiên, thời gian gần đây, khoa học pháp lý nước ta thường nghiêng về cổ súy nhiều hơn cho việc phải áp dụng một thủ tục chuẩn mực, đích đáng cho việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Thiết nghĩ, cần phân tích, đánh giá một cách khách quan tính hợp lý và hiệu quả của tất cả các quy trình từ đó tìm ra những điểm phù hợp mà nước ta có thể áp dụng để một mặt, hoàn thiện hơn cách thức sửa đổi, bổ sung hiến pháp của nước nhà, mặt khác, gợi ý cho các nhà lập pháp lựa chọn phương pháp phù hợp nhất trong từng hoàn cảnh nhất định chứ không phải lúc nào cũng “hoành tráng” như ai đó đề nghị.
2. Quy trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp Việt Nam thời gian qua
2.1. Quy trình cơ bản
2.1.1. Thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hiến pháp
Theo quy định của các Hiến pháp Việt Nam (Hiến pháp năm 1946 quy định ở Lời nói đầu và Điều thứ 70, các Hiến pháp sau tương ứng ở các điều 50, 83 và 84), việc sửa đổi Hiến pháp là do Nghị viện nhân dân/Quốc hội quyết định với thủ tục bỏ phiếu đa số đặc biệt (riêng đối với Hiến pháp năm 1946, việc sửa đổi (kể cả ban hành) còn phải đưa ra nhân dân phúc quyết (Điều thứ 21, 32, 70). Như vậy, pháp luật quy định cho Quốc hội có quyền sửa đổi Hiến pháp với thủ tục đa số đặc biệt (2/3) cơ bản cũng là phù hợp với cái chung. Hơn nữa, Quốc hội nước ta được coi là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thì quyền đó càng không sai. Việc để cho nhân dân phúc quyết về hiến pháp tuy có quy định nhưng chưa khi nào thực hiện và gần đây các Hiến pháp cũng không quy định.
Có ý kiến cho rằng “việc sửa hiến pháp nhất quyết phải thông qua trưng cầu ý dân” hoặc “phải thành lập Quốc hội hay Hội đồng lập hiến để sửa Hiến pháp”2. Theo chúng tôi, việc tổ chức sửa hiến pháp bằng trưng cầu ý dân (biểu quyết toàn dân một cách trực tiếp) đòi hỏi phải có Luật Trưng cầu ý dân và tổ chức công phu; kết quả phụ thuộc nhiều vào sự tuyên truyền, vận động, giải thích và đặc biệt là trình độ dân trí, đôi khi không đưa lại kết quả mong muốn. Việc thành lập Hội đồng/Quốc hội lập hiến để thông qua sửa đổi hiến pháp cũng ít phổ biến trên thế giới. Vì vậy, phù hợp hơn cả vẫn là trao quyền sửa đổi hiến pháp cho Đại hội nhân dân, Nghị viện/Quốc hội lập pháp, tức lấy Quốc hội lập pháp làm Quốc hội lập hiến với thủ tục sửa đổi theo đa số đặc biệt (2/3, hoặc 3/4 tổng số đại biểu). Nếu cần chặt chẽ hơn thì sau khi đã được thông qua có thể thêm khâu để nhân dân bỏ phiếu phúc quyết.
2.1.2. Sáng kiến đề nghị và quyết định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
Ở nước ta, sáng kiến đề nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp cũng do nhiều chủ thể khác nhau thực hiện, như: Chính phủ (năm 1945 đề nghị soạn thảo, ban hành Hiến pháp năm 1946); Quốc hội với 2/3 tổng số đại biểu yêu cầu (Điều thứ 70 Hiến pháp năm 1946) nhưng chưa có lần nào thực hiện quy định này; cơ quan thường trực của Nghị viện nhân dân/Quốc hội (năm 1957 Ban thường vụ đề nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1946 để ban hành Hiến pháp năm 1959); Chủ tịch Quốc hội (năm 1989 đề nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1980 để ban hành Hiến pháp 1992); Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992).
Có thể thấy, chủ thể sáng quyền sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nước ta cũng khá đa dạng từ Chính phủ, Quốc hội (2/3 tổng số đại biểu), các cơ cấu của Quốc hội như Ban Thường trực, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội. Càng về những năm sau này, quyền sáng kiến đề nghị thường được quy về cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội.
Trong điều kiện hiện nay, qua kinh nghiệm các nước, nên trao sáng quyền sửa đổi Hiến pháp cho Quốc hội (với 2/3 tổng số đại biểu yêu cầu hay tán thành). Việc này vừa phù hợp với yêu cầu chung của nhà nước pháp quyền và cũng là trở lại với di sản của Hiến pháp Việt Nam năm 1946 quy định rằng 2/3 tổng số nghị viên có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp (Điều thứ 70). Trường hợp đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều thì có thể giao cho cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện. Đối với Chính phủ thì qua kinh nghiệm các nước, sự tham gia của chính phủ vào việc này thường là không nhiều, chỉ diễn ra ở những nhà nước liên bang hoặc các chế độ có hệ thống đa hiến pháp dựa trên sự liên kết của hai hoặc nhiều hơn các tiểu bang hoặc chính quyền cần phải có sự thương lượng của các nhà lãnh đạo hành pháp để sửa đổi hiến pháp liên quan đến lãnh thổ, mà nước ta thì không tồn tại vấn đề đó nên không cần thiết phải giao cho Chính phủ. Còn sáng quyền tu chính hiến pháp từ nhân dân thì chủ yếu gắn liền với những quốc gia có một truyền thống dân chủ trực tiếp lâu đời. Những nền dân chủ mới nổi, không có truyền thống dân chủ trực tiếp như nước ta khó có điều kiện thực hiện mô hình này.
2.1.3. Soạn thảo dự án (Tờ trình và Dự thảo văn bản)
Đối với nước ta, sau khi xem xét đề nghị về việc chuẩn bị ban hành hoặc sửa đổi Hiến pháp, nếu Quốc hội tán thành thì Quốc hội thành lập Uỷ ban dự thảo Hiến pháp với thành phần là những người đại diện các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, các cơ quan tư pháp, các cơ quan của Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội khác, một số chuyên gia pháp lý có trình độ cao, có kinh nghiệm trong hoạt động xây dựng pháp luật… Chủ tịch Uỷ ban dự thảo Hiến pháp có thể là Chủ tịch nước, Chủ tịch Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch Quốc hội. Có thể nói, với thành phần như vậy, Uỷ ban dự thảo Hiến pháp thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân, các dân tộc. Uỷ ban này có nhiệm vụ soạn thảo dự thảo Hiến pháp hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp và Tờ trình; nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp của các vị đại biểu Quốc hội, của các ngành, các cấp, của nhân dân để chỉnh lý dự thảo văn bản trình Quốc hội xem xét, thông qua.
Việc soạn thảo dự thảo Hiến pháp do Ủy ban dự thảo (hoặc sửa đổi, bổ sung) Hiến pháp đảm nhiệm và được tiến hành theo trình tự: tổng kết thực tiễn việc thi hành Hiến pháp; nghiên cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội thuộc phạm vi nội dung cần đề nghị sửa đổi, bổ sung; lập đề cương soạn thảo văn bản, biên soạn dự thảo văn bản; chuẩn bị Tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án (Dự thảo Hiến pháp hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp) và trình ra trước kỳ họp Quốc hội. Khác với quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, quy trình lập hiến không có công đoạn thẩm định, thẩm tra.
Có thể thấy, nếu muốn hướng đến một đổi mới nào đó phù hợp với xu thế chung của thế giới, thì mô hình tổ chức Hội nghị hiến pháp để xây dựng dự thảo hiến pháp có thể được coi như một hình thức phù hợp cho tương lai sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam. Hội nghị hiến pháp là một hình thức để nhân dân phản ánh tiếng nói của mình trong hiến pháp. Hội nghị hiến pháp cho phép mở rộng không gian tham gia thảo luận các nội dung hiến pháp sửa đổi; cho phép nhân dân được trực tiếp lựa chọn những người được giao phó nhiệm vụ xây dựng luật cơ bản của đất nước. Hội nghị cũng cho phép những người thực sự có khả năng trong nhân dân thuộc những giai tầng khác nhau có một con đường chính thống để tham gia vào việc hoàn thiện hiến pháp.
Mô hình Ủy ban dự thảo hiện hành là cách làm truyền thống đề ra ngay từ Hiến pháp năm 1946 khi quy định ở Điều 70 “Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi”. Mặc dù trong Hiến pháp hiện hành không quy định về việc thành lập một Ủy ban sửa đổi hiến pháp, nhưng điều này đã được lưu giữ và tổ chức trên thực tế khi thực hiện những lần sửa đổi thời gian qua. Tuy nhiên, hạn chế của mô hình này là: một Ủy ban như vậy có nguy cơ phục vụ cho những định hướng chính trị của các nhà lãnh đạo thay vì phản ánh nguyện vọng của nhân dân trong việc phát triển hiến pháp. Thứ nữa, do tính chất chuyên môn của Ủy ban mà ở đó rất dễ lạm dụng các thuật ngữ hàn lâm, bác học và cùng với tư duy bảo thủ nghề nghiệp sẽ là một thách thức đối với quần chúng nhân dân khi tham gia góp ý hay phê chuẩn hiến pháp. Do vậy, cần thiết phải mở rộng hơn thành phần của Ủy ban.
2.1.4. Tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các ngành, các cấp, các tổ chức, đoàn thể nhân dân; công bố lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân đối với Dự thảo Hiến pháp sửa đổi hoặc Dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp
Ở nước ta, đây là thủ tục không thể thiếu trong hoạt động lập pháp nói chung và lập hiến cũng áp dụng. Hoạt động này có thể diễn ra tại tất cả các công đoạn của quy trình lập hiến với nhiều hình thức khác nhau, cả trực tiếp và gián tiếp, nhưng tập trung nhất là sau khi dự thảo được công bố để nhân dân, các ngành, các cấp đóng góp ý kiến. Việc lấy ý kiến của nhân dân, các ngành, các cấp thường được tiến hành sau khi Quốc hội đã thảo luận, cho ý kiến bước đầu vào dự thảo Hiến pháp hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp. Ý kiến đóng góp của các ngành, các cấp, các tổ chức đoàn thể nhân dân và nhân dân nói chung được Uỷ ban dự thảo Hiến pháp tổng hợp đầy đủ, tổ chức nghiên cứu tiếp thu để hoàn thiện dự thảo văn bản, bảo đảm chất lượng cả về nội dung và hình thức, thực sự là sản phẩm kết tinh trí tuệ của toàn dân, trình Quốc hội xem xét. Có thể thấy, đối với quy trình lập pháp nói chung, lập hiến nói riêng ở nước ta khâu này có ý nghĩa lớn, như là sự bù đắp cho những thiếu hụt về tính rộng rãi đại diện vốn còn đang hạn chế. Vấn đề cần quan tâm là làm sao bảo đảm cho các khâu đó người dân được tham gia một cách thực sự chứ không phải hình thức.
2.1.5. Xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp sửa đổi hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp
Khi xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp sửa đổi hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp, Quốc hội thường vận dụng các quy định của việc xem xét, thông qua luật. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có vị trí đặc biệt quan trọng nên Quốc hội thường xem xét, thông qua tại hai kỳ họp. Theo đó, tại kỳ họp thứ nhất, Uỷ ban dự thảo Hiến pháp trình Quốc hội về dự án và Quốc hội thảo luận, cho ý kiến về những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự thảo. Trong thời gian giữa hai kỳ họp, dự thảo Hiến pháp hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp được công bố để lấy ý kiến nhân dân; Uỷ ban dự thảo Hiến pháp tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội, của nhân dân, các ngành, các cấp để chỉnh lý dự thảo văn bản. Tại kỳ họp thứ hai, Uỷ ban dự thảo Hiến pháp trình Quốc hội Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý; Quốc hội nghe đọc bản dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lý và thảo luận về một số vấn đề còn có ý kiến khác nhau; bản dự thảo văn bản được chỉnh lý lần cuối trên cơ sở tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội sau đó được trình Quốc hội xem xét, biểu quyết thông qua. Việc thông qua dự án sửa đổi Hiến pháp phải được 2/3 tổng số đại biểu tán thành.
Có thể thấy, các quy định trên cơ bản là phù hợp, bảo đảm cho tính tối cao của Hiến pháp và cũng là chấp nhận được trong mối tương quan với thông qua bằng trưng cầu ý dân.
2.1.6. Công bố Hiến pháp sửa đổi hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp
Việc công bố Hiến pháp sửa đổi hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp do Chủ tịch nước (hoặc Chủ tịch Hội đồng Nhà nước) thực hiện. Việc công bố này - giống như nhiều nước trên thế giới - chỉ có ý nghĩa chính thức hóa việc thực hiện. Như vậy cũng là phù hợp.
2.2. Quy trình đặc thù
Ở nước ta, trong quá trình thi hành các Hiến pháp Việt Nam, ngoài những lần tổ chức sửa đổi, bổ sung Hiến pháp một cách chính thức (như năm 1988, 1989 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1980; năm 2001 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992) thì còn có những lần Nhà nước ta ban hành các văn bản (luật, nghị quyết của Quốc hội, thậm chí cả nghị định của Chính phủ) để thể chế hóa đường lối, chính sách mới của Đảng có nội dung khác với quy định của Hiến pháp hiện hành như: Luật Cải cách ruộng đất năm 1953, Nghị quyết của Quốc hội khóa VI quy định áp dụng Hiến pháp năm 1959 cho cả miền Nam trong khi chờ Hiến pháp mới, các Luật Doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty năm 1990... nhưng với ý thức như là sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nên đã tiến hành theo quy trình ban hành Hiến pháp (thông qua với đa số đặc biệt). Chúng ta làm như vậy không phải thường xuyên, tràn lan mà chỉ trong trường hợp do yêu cầu cấp thiết bắt buộc, không thể không làm, nhưng xem ra cũng là phù hợp với chuẩn mực chung thế giới. Tiếc rằng thời gian qua chúng ta đã không tiếp tục truyền thống này. Trong khi đó, có hiện tượng một số đạo luật ban hành gần đây quy định những điều khác (nếu không muốn nói là trái) Hiến pháp một cách mặc nhiên, không với ý thức sửa Hiến pháp và thông qua theo thủ tục thông thường của một đạo luật (tức quá ½ tổng số đại biểu) như: Luật Đất đai năm 2003 quy định các quyền của người sử dụng đất không khác gì quyền sở hữu đất; Luật Kiểm toán nhà nước quy định Quốc hội bầu Tổng kiểm toán là một cơ quan không phải của Quốc hội cũng không phải là một cơ cấu độc lập như Tòa án nhân dân tối cao hay Viện kiểm sát nhân dân tối cao để Quốc hội phải bầu; Luật Cán bộ, công chức quy định mở rộng phạm vi cán bộ, công chức; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật giảm số văn bản quy phạm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ... đã gây ra những bức xúc, sự nghi ngờ về sự tôn trọng tính tối cao, tính luật cơ bản của Hiến pháp (mà có người gọi đó là “lách Hiến pháp”, “vi hiến”).
3. Sự lựa chọn quy trình phù hợp trong bối cảnh hiện nay
3.1. Về quy trình cơ bản
Nhìn chung, quy trình cơ bản sửa đổi, bổ sung hiến pháp nước ta không khác nhiều so với quy trình chung của các nước trên thế giới. Không những thế, nó còn có những ưu việt nhất định: ít rủi ro hơn so với thông qua bằng trưng cầu ý dân vì trong trưng cầu ý dân chỉ có một sự lựa chọn đồng ý hoặc không nên kết quả phụ thuộc rất lớn vào trình độ dân trí của nhân dân; lại tranh thủ được nhiều ý kiến của đông đảo các tầng lớp nhân dân so với Quốc hội lập hiến và Đại hội nhân dân vì trong cơ chế này đã có đông đảo đại diện nên thường không tổ chức lấy ý kiến nhân dân nữa. Nếu có cái gì đó khiếm khuyết thì đó là cơ chế này phần nhiều còn mang nặng tính chủ quan của những cơ cấu có thẩm quyền, phần nhiều theo ý đã định sẵn, thiếu tôn trọng và không tổ chức tiếp thu nghiêm túc ý kiến đóng góp của nhân dân. Về phần nhân dân, cũng từ thực trạng đó mà có tâm lý thờ ơ, không quan tâm, không thể hiện hết trách nhiệm của mình, đóng góp qua loa, đại khái. Những điều này có thể khắc phục được bằng việc nêu cao ý thức trách nhiệm của cả hai bên, thực hiện việc đóng góp theo cơ chế phản biện xã hội. Và sau khi Dự thảo được thông qua, cần thiết cho nhân dân được thể hiện chính kiến một lần nữa dưới hình thức phúc quyết. Việc ban hành và thực hiện các văn bản, quy chế về phản biện xã hội, Luật Trưng cầu ý dân mà Nhà nước ta đang xúc tiến là rất có ý nghĩa để có thể vận dụng tổ chức các khâu này.
Mô hình kết hợp cơ quan lập pháp với nhân dân phúc quyết có lẽ là một lựa chọn tốt cho việc sửa đổi hiến pháp trong tương lai ở Việt Nam. Trên cơ sở kinh nghiệm các nước, nước ta, nếu có vận dụng thì cũng chỉ nên đến như vậy, tức vẫn để cho Quốc hội sửa đổi, bổ sung hiến pháp nhưng tạo điều kiện tốt hơn cho sự tham gia của đông đảo nhân dân vào quá trình này dưới hai hình thức: thảo luận toàn dân và sau đó là nhân dân phúc quyết. Chưa nên và chưa thể áp dụng hình thức trưng cầu ý dân.
3.2. Về quy trình đặc thù
Chúng tôi cho rằng, pháp luật nói chung và Hiến pháp nói riêng là công cụ quản lý cần phải luôn luôn phù hợp với thực tiễn khách quan và Nhà nước có thể bằng nhiều phương pháp để tiến hành quy định mới hay chỉnh sửa cho phù hợp. Đối với Hiến pháp, ngoài việc sửa đổi “một cách long trọng” rất cần theo nhưng không phải lúc nào cũng có thể làm ngay được, thì có thể sửa đổi, bổ sung bằng việc ban hành các đạo luật - đạo luật có tính hiến pháp. Những đạo luật kiểu này cần phải theo những yêu cầu và trình tự, thủ tục cao hơn như phải luôn bảo đảm được ý chí, lợi ích của nhân dân, minh bạch, công khai cũng như phải tiến hành theo thủ tục như là sửa Hiến pháp... Thiết nghĩ, ngay trong giai đoạn hiện nay, có những vấn đề cấp bách đặt ra nhưng đụng đến Hiến pháp mà chúng ta chưa thể tổ chức sửa đổi, bổ sung Hiến pháp theo kiểu cơ bản ngay thì cũng không nên câu nệ mà vẫn có thể giải quyết theo phương thức này. Ví dụ: trường hợp quyết định bỏ Hội đồng nhân dân ở huyện, quận và phường ngay từ năm 2011 thì không nhất thiết phải tổ chức sửa Hiến pháp (vì quá vội vã) mà có thể ban hành Luật về Tổ chức chính quyền địa phương theo kiểu trên để quy định; hay việc sửa Luật Đất đai (đang tiến hành) có thể xem xét cả vấn đề tư hữu đất đai mà Hiến pháp chưa quy định... Cách làm này giúp chúng ta có được cơ sở pháp lý mới kịp thời điều chỉnh những vấn đề đã chín muồi, lại tránh phải sửa một cách “vội vàng, cập rập” Hiến pháp, chờ hội đủ điều kiện thì sửa lớn Hiến pháp luôn một thể.
(1) Trong kỳ họp mùa xuân năm 2008, Duma quốc gia Nga đã thông qua ba đạo luật có tính hiến pháp trên tổng số 165 đạo luật được thông qua. Số liệu của Vụ phân tích Văn phòng Duma quốc gia, www/dum.gov.ru/
(2) Ý kiến tại Hội thảo khoa học “Quy trình lập hiến của một số nước trên thế giới - những kinh nghiệm có thể kế thừa và phát triển” do Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức ngày 16/9/2010 tại TP. Vũng Tàu, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu.
1. Nhận thức về quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp
Quy trình, thủ tục lập hiến ở những nét chung nhất là trình tự, thủ tục được quy định cũng như các tập tục truyền thống được áp dụng để ban hành, sửa đổi, bổ sung hiến pháp. So với trình tự, thủ tục lập pháp, trình tự, thủ tục lập hiến có tính đặc biệt và đặc thù hơn.
Đến lượt mình, quy trình lập hiến lại có sự phân biệt giữa quy trình ban hành hiến pháp và quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp. Việc ban hành hiến pháp luôn gắn với sự ra đời một chế độ chính trị mới (gọi là lập quốc). Hiến pháp được ban hành gắn liền với việc thiết lập chế độ dân chủ, chế độ hiến pháp. Bất kỳ một lực lượng nào nắm chính quyền, lập nên một bản hiến pháp để cho ra đời một chế độ dân chủ, pháp quyền (lập hiến hay hợp hiến) đều được coi là cha đẻ của hiến pháp đó. Nói cách khác, một chế độ lập hiến là đã gắn với một bản hiến pháp. Bản hiến pháp này được lập ra theo những điều kiện, hoàn cảnh được chấp nhận với những cách thức, thủ tục khác nhau. Thường thì, bản hiến pháp (đầu tiên) do một Quốc hội hay Hội đồng được bầu ra chỉ để thông qua Hiến pháp gọi là Quốc hội/Hội đồng lập hiến, sau là giải tán để lập ra Quốc hội lập pháp theo Hiến pháp (ví dụ, nước Mỹ, và Quốc hội được bầu năm 1946 của nước ta cũng là Quốc hội lập hiến).
Thứ đến là Đại hội nhân dân - cơ quan đại diện cũng được bầu ra theo nhiệm kỳ nhưng chủ yếu tập trung vào chức năng lập hiến (còn việc lập pháp thì do cơ quan thường vụ, thường trực thực hiện), bầu các chức sắc cao cấp của nhà nước, quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước, trong đó có việc phê chuẩn những hiệp ước quốc tế quan trọng (Đại hội nhân dân ở Trung Quốc, Đại hội đại biểu nhân dân Liên Xô, Đại hội nhân dân Inđônêxia…).
Chủ thể là Quốc hội/Nghị viện lập pháp cũng được ban hành hiến pháp (đầu tiên) tuy có, nhưng không nhiều và thể hiện như sự một tiếp nối quá trình dân chủ hóa (ở Campuchia, Myanmar…). Đối với cơ quan này, đòi hỏi hiến pháp được thông qua với thủ tục đa số đặc biệt 2/3 hoặc 3/4 trên tổng số đại biểu, sau đó phải được nguyên thủ quốc gia (Vua, Tổng thống) xem xét công bố hoặc đưa ra cho nhân dân phúc quyết (như là phê chuẩn). Chủ thể là nhân dân gần đây được nhiều nước (như nước Nga hiện nay) áp dụng dưới hình thức trưng cầu ý dân. Thực tiễn còn có hiến pháp của một quốc gia hay một liên minh quốc gia -do một tổ chức soạn thảo, rồi đưa ra cho nghị viện (các nghị viện) thông qua hoặc đưa ra nhân dân từng nước phúc quyết (ví dụ, Hiến pháp liên minh châu Âu - đã có hiệu lực vào 01/12/2009).
Riêng việc sửa đổi, bổ sung hiến pháp lại diễn ra trong khuôn khổ chế độ đương thời, như là một sự tu chính bản hiến pháp hiện hành, bảo đảm phù hợp, cập nhật với những đổi thay của xã hội. Chính vì vậy, nó được chú ý hơn về mặt chủ thể, quy trình và cách thức tiến hành.
Thông thường có ba quy mô sửa đổi, bổ sung hiến pháp:
Thứ nhất, sửa đổi cơ bản (sửa đổi toàn bộ) hiến pháp. Bản hiến pháp sau khi được sửa đổi được gọi là hiến pháp sửa đổi thay cho bản hiến pháp cũ.
Thứ hai, sửa đổi, bổ sung một số điều, thậm chí một điều của hiến pháp. Những sửa đổi này không làm thay đổi tên gọi của bản hiến pháp hiện hành.
Thứ ba, “sửa đổi ẩn” (chúng tôi tạm gọi như vậy) tức là ban hành ra những quy định mới làm thay đổi những quy định hiện hành của hiến pháp dưới hình thức các đạo luật nhưng với ý thức như sửa đổi, bổ sung hiến pháp - đó là đạo luật có tính hiến pháp, tức là nhằm vào vấn đề đang “vướng” hiến pháp và theo các thủ tục gần như đối với sửa đổi hiến pháp.
Tùy thuộc vào từng quốc gia và từng chế độ nhà nước, có nhiều cách thức (hay phương thức) sửa đổi, bổ sung hiến pháp. Và cũng tùy thuộc vào quy mô, phạm vi, tính chất của những sửa đổi, bổ sung mà có những trình tự, thủ tục khác nhau trong từng phương thức. Về cơ bản, trên thế giới phổ biến có hai quy trình sửa đổi, bổ sung hiến pháp sau:
1.1. Quy trình cơ bản
Quy trình cơ bản là trình tự, thủ tục sửa đổi, bổ sung được quy định thành các khâu, các bước tiến hành chặt chẽ với những chuẩn mực chung theo những đòi hỏi dân chủ và tiêu chí của nhà nước pháp quyền hiện đại. Quy trình này thường áp dụng đối với việc sửa đổi toàn bộ hiến pháp, nhưng cũng có nước áp dụng khi sửa đổi, bổ sung một số điều. Nhìn chung, đây là cách thức sửa đổi rất quy củ gần như ban hành hiến pháp mới. Trên thế giới, ngoại trừ các nước có hiến pháp bất thành văn (một tập hợp các đạo luật được các cơ quan nhà nước như: nghị viện, nguyên thủ quốc gia, chính phủ ban hành theo thủ tục thông thường như một đạo luật), thậm chí còn có các tập tục, truyền thống, các án lệ, tín điều tôn giáo như ở Anh, Israel…, các nước có hiến pháp thành văn đều quy định một trình tự, thủ tục rất quy củ và chặt chẽ:
Chủ thể có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hiến pháp là chủ thể đặc biệt, gần như chủ thể ban hành hiến pháp. Một số nước quy định phải do nhân dân quyết định, thông qua hình thức trưng cầu ý dân (như Pháp, Nga, Thái Lan, Philippin…). Tuy nhiên, đa số các nước quy định cho các cơ quan đại diện (Đại hội nhân dân, Quốc hội/Nghị viện lập pháp) thực hiện việc này với thủ tục đa số đặc biệt 2/3 hoặc 3/4 trên tổng số đại biểu. Nhiều nước còn kèm theo thủ tục sau đó là phải được nguyên thủ quốc gia (Vua, Tổng thống) xem xét công bố hoặc đưa ra cho nhân dân phúc quyết (như là phê chuẩn).
Sáng kiến đề nghị và quyết định việc sửa đổi, bổ sung hiến pháp: quyền này thuộc nhiều chủ thể khác nhau từ nghị viện và các đại biểu, các đảng phái chính trị, chính phủ (ngành hành pháp) cho đến nhân dân, cử tri như ở Thụy Sỹ, Cộng hòa liên bang Đức, một số bang của Mỹ.
Soạn thảo dự án (Tờ trình và Dự thảo văn bản): việc soạn thảo các dự án ban hành, sửa đổi, bổ sung hiến pháp thường được giao cho một Hội nghị hiến pháp bao gồm đại diện rộng rãi các tầng lớp, đảng phái và các lãnh thổ (bang, tỉnh) - do nhân dân bầu ra. Cách làm này bắt đầu từ Cách mạng Pháp thời kỳ Khai sáng và được xem là một di sản hiến pháp của Cách mạng Pháp và truyền thống hiến pháp học tự do, được tiếp nối trong thế kỷ 19 và thế kỷ 20. Ngoài hình thức Hội nghị hiến pháp, kinh nghiệm thế giới cho thấy, thành lập Ủy ban sửa đổi hiến pháp cũng là một giải pháp trong việc thảo luận và soạn thảo dự án sửa đổi hiến pháp. Ưu điểm của hình thức Ủy ban sửa đổi hiến pháp là nó cho phép tập hợp được trí tuệ của các chuyên gia.
Tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các tổ chức, đoàn thể và nhân dân: ở các nước, do ban hành bằng trưng cầu ý dân hay bằng Quốc hội lập hiến hoặc Đại hội nhân dân nên thường không có khâu này vì trong các cơ chế đó đã có đông đảo đại diện.
Xem xét, thông qua dự thảo hiến pháp sửa đổi hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của hiến pháp: thông qua hiến pháp được coi là khâu quan trọng nhất trong quy trình sửa đổi hiến pháp. Dù bằng con đường nào, trưng cầu ý dân hay thông qua tại Quốc hội/Nghị viện người ta đều đòi hỏi phải có những điều kiện cao và quy trình rất chặt chẽ về số người tham dự (trên 50% đối với cử tri và trên ¾ đối với nghị sỹ), tỷ lệ tán thành hay phủ quyết (trên 50% đối với cử tri và 2/3 đối với nghị sỹ), một cấp hay hai cấp (Hạ viện - Thượng viện hoặc Quốc hội - Nguyên thủ quốc gia hoặc Quốc hội - nhân dân phúc quyết).
Công bố hiến pháp sửa đổi hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của hiến pháp: đối với các nước, nếu như các luật sau khi được nghị viện thông qua còn phải trải qua các công đoạn xem xét cuối cùng, công bố hoặc phủ quyết thì việc thông qua hiến pháp luôn cố gắng vượt ra khuôn khổ đó, hiến pháp thông qua là có hiệu lực ngay.
1.2. Quy trình đặc thù
Quy trình đặc thù là cách thức sửa đổi, bổ sung hiến pháp dưới hình thức ban hành các đạo luật thường để sửa đổi, bổ sung một hoặc một số điều của hiến pháp hiện hành với yêu cầu việc thông qua các điều sửa đổi đó áp theo các thủ tục khi ban hành, sửa đổi hiến pháp (chủ yếu là yêu cầu phải có đa số đặc biệt - 2/3 - tán thành). Quy trình này thường áp dụng đối với việc sửa đổi, bổ sung một số điều của hiến pháp và ban hành các đạo luật có tính hiến pháp - “sửa đổi ẩn”.
Trên thế giới, quy trình này cũng khá phổ biến. Hiến pháp Mỹ sửa đổi, bổ sung chủ yếu bằng phương thức này (đến nay đã 27 lần Quốc hội Mỹ thông qua các “điều sửa đổi” có hiệu lực như một bộ phận của Hiến pháp - được gọi là các tu chính hiến pháp); Hiến pháp Liên Xô (cũ) những năm 60-80 của thế kỷ trước hầu như được sửa đổi, bổ sung hàng năm bởi các nghị quyết, luật của Xô viết Tối cao Liên Xô, pháp lệnh của Đoàn Chủ tịch Xô viết Tối cao, trong đó sửa nhiều nhất là về số lượng và tên gọi các Bộ, Ủy ban nhà nước trong Hội đồng Bộ trưởng Liên Xô. Liên bang Nga sau khi chuyển đổi chế độ, trước khi ban hành Hiến pháp năm 1993 đã ra Luật về quyền sở hữu đất đai, tại đó xác lập chế độ tư hữu về đất đai có ý nghĩa như sửa hiến pháp đương thời và hiện tại vẫn có sự phân biệt các đạo luật do Duma quốc gia thông qua gồm các đạo luật thường và đạo luật có tính hiến pháp1... Theo chúng tôi, nên nhìn nhận phương pháp này ở mặt tích cực của nó là đã đáp ứng kịp thời, có luật để điều chỉnh các vấn đề mới phát sinh mà tránh phải sửa đổi hiến pháp một cách “lắt nhắt”.
Có thể thấy, việc sửa đổi, bổ sung hiến pháp ở các nước nói chung chủ yếu là theo hai phương pháp đã nêu. Việt Nam trên thực tế cũng đã và đang theo cả hai phương pháp này. Tuy nhiên, thời gian gần đây, khoa học pháp lý nước ta thường nghiêng về cổ súy nhiều hơn cho việc phải áp dụng một thủ tục chuẩn mực, đích đáng cho việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Thiết nghĩ, cần phân tích, đánh giá một cách khách quan tính hợp lý và hiệu quả của tất cả các quy trình từ đó tìm ra những điểm phù hợp mà nước ta có thể áp dụng để một mặt, hoàn thiện hơn cách thức sửa đổi, bổ sung hiến pháp của nước nhà, mặt khác, gợi ý cho các nhà lập pháp lựa chọn phương pháp phù hợp nhất trong từng hoàn cảnh nhất định chứ không phải lúc nào cũng “hoành tráng” như ai đó đề nghị.
2. Quy trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp Việt Nam thời gian qua
2.1. Quy trình cơ bản
2.1.1. Thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hiến pháp
Theo quy định của các Hiến pháp Việt Nam (Hiến pháp năm 1946 quy định ở Lời nói đầu và Điều thứ 70, các Hiến pháp sau tương ứng ở các điều 50, 83 và 84), việc sửa đổi Hiến pháp là do Nghị viện nhân dân/Quốc hội quyết định với thủ tục bỏ phiếu đa số đặc biệt (riêng đối với Hiến pháp năm 1946, việc sửa đổi (kể cả ban hành) còn phải đưa ra nhân dân phúc quyết (Điều thứ 21, 32, 70). Như vậy, pháp luật quy định cho Quốc hội có quyền sửa đổi Hiến pháp với thủ tục đa số đặc biệt (2/3) cơ bản cũng là phù hợp với cái chung. Hơn nữa, Quốc hội nước ta được coi là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thì quyền đó càng không sai. Việc để cho nhân dân phúc quyết về hiến pháp tuy có quy định nhưng chưa khi nào thực hiện và gần đây các Hiến pháp cũng không quy định.
Có ý kiến cho rằng “việc sửa hiến pháp nhất quyết phải thông qua trưng cầu ý dân” hoặc “phải thành lập Quốc hội hay Hội đồng lập hiến để sửa Hiến pháp”2. Theo chúng tôi, việc tổ chức sửa hiến pháp bằng trưng cầu ý dân (biểu quyết toàn dân một cách trực tiếp) đòi hỏi phải có Luật Trưng cầu ý dân và tổ chức công phu; kết quả phụ thuộc nhiều vào sự tuyên truyền, vận động, giải thích và đặc biệt là trình độ dân trí, đôi khi không đưa lại kết quả mong muốn. Việc thành lập Hội đồng/Quốc hội lập hiến để thông qua sửa đổi hiến pháp cũng ít phổ biến trên thế giới. Vì vậy, phù hợp hơn cả vẫn là trao quyền sửa đổi hiến pháp cho Đại hội nhân dân, Nghị viện/Quốc hội lập pháp, tức lấy Quốc hội lập pháp làm Quốc hội lập hiến với thủ tục sửa đổi theo đa số đặc biệt (2/3, hoặc 3/4 tổng số đại biểu). Nếu cần chặt chẽ hơn thì sau khi đã được thông qua có thể thêm khâu để nhân dân bỏ phiếu phúc quyết.
2.1.2. Sáng kiến đề nghị và quyết định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
Ở nước ta, sáng kiến đề nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp cũng do nhiều chủ thể khác nhau thực hiện, như: Chính phủ (năm 1945 đề nghị soạn thảo, ban hành Hiến pháp năm 1946); Quốc hội với 2/3 tổng số đại biểu yêu cầu (Điều thứ 70 Hiến pháp năm 1946) nhưng chưa có lần nào thực hiện quy định này; cơ quan thường trực của Nghị viện nhân dân/Quốc hội (năm 1957 Ban thường vụ đề nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1946 để ban hành Hiến pháp năm 1959); Chủ tịch Quốc hội (năm 1989 đề nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1980 để ban hành Hiến pháp 1992); Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992).
Có thể thấy, chủ thể sáng quyền sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nước ta cũng khá đa dạng từ Chính phủ, Quốc hội (2/3 tổng số đại biểu), các cơ cấu của Quốc hội như Ban Thường trực, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội. Càng về những năm sau này, quyền sáng kiến đề nghị thường được quy về cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội.
Trong điều kiện hiện nay, qua kinh nghiệm các nước, nên trao sáng quyền sửa đổi Hiến pháp cho Quốc hội (với 2/3 tổng số đại biểu yêu cầu hay tán thành). Việc này vừa phù hợp với yêu cầu chung của nhà nước pháp quyền và cũng là trở lại với di sản của Hiến pháp Việt Nam năm 1946 quy định rằng 2/3 tổng số nghị viên có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp (Điều thứ 70). Trường hợp đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều thì có thể giao cho cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện. Đối với Chính phủ thì qua kinh nghiệm các nước, sự tham gia của chính phủ vào việc này thường là không nhiều, chỉ diễn ra ở những nhà nước liên bang hoặc các chế độ có hệ thống đa hiến pháp dựa trên sự liên kết của hai hoặc nhiều hơn các tiểu bang hoặc chính quyền cần phải có sự thương lượng của các nhà lãnh đạo hành pháp để sửa đổi hiến pháp liên quan đến lãnh thổ, mà nước ta thì không tồn tại vấn đề đó nên không cần thiết phải giao cho Chính phủ. Còn sáng quyền tu chính hiến pháp từ nhân dân thì chủ yếu gắn liền với những quốc gia có một truyền thống dân chủ trực tiếp lâu đời. Những nền dân chủ mới nổi, không có truyền thống dân chủ trực tiếp như nước ta khó có điều kiện thực hiện mô hình này.
2.1.3. Soạn thảo dự án (Tờ trình và Dự thảo văn bản)
Đối với nước ta, sau khi xem xét đề nghị về việc chuẩn bị ban hành hoặc sửa đổi Hiến pháp, nếu Quốc hội tán thành thì Quốc hội thành lập Uỷ ban dự thảo Hiến pháp với thành phần là những người đại diện các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, các cơ quan tư pháp, các cơ quan của Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội khác, một số chuyên gia pháp lý có trình độ cao, có kinh nghiệm trong hoạt động xây dựng pháp luật… Chủ tịch Uỷ ban dự thảo Hiến pháp có thể là Chủ tịch nước, Chủ tịch Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch Quốc hội. Có thể nói, với thành phần như vậy, Uỷ ban dự thảo Hiến pháp thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân, các dân tộc. Uỷ ban này có nhiệm vụ soạn thảo dự thảo Hiến pháp hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp và Tờ trình; nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp của các vị đại biểu Quốc hội, của các ngành, các cấp, của nhân dân để chỉnh lý dự thảo văn bản trình Quốc hội xem xét, thông qua.
Việc soạn thảo dự thảo Hiến pháp do Ủy ban dự thảo (hoặc sửa đổi, bổ sung) Hiến pháp đảm nhiệm và được tiến hành theo trình tự: tổng kết thực tiễn việc thi hành Hiến pháp; nghiên cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội thuộc phạm vi nội dung cần đề nghị sửa đổi, bổ sung; lập đề cương soạn thảo văn bản, biên soạn dự thảo văn bản; chuẩn bị Tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án (Dự thảo Hiến pháp hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp) và trình ra trước kỳ họp Quốc hội. Khác với quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, quy trình lập hiến không có công đoạn thẩm định, thẩm tra.
Có thể thấy, nếu muốn hướng đến một đổi mới nào đó phù hợp với xu thế chung của thế giới, thì mô hình tổ chức Hội nghị hiến pháp để xây dựng dự thảo hiến pháp có thể được coi như một hình thức phù hợp cho tương lai sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam. Hội nghị hiến pháp là một hình thức để nhân dân phản ánh tiếng nói của mình trong hiến pháp. Hội nghị hiến pháp cho phép mở rộng không gian tham gia thảo luận các nội dung hiến pháp sửa đổi; cho phép nhân dân được trực tiếp lựa chọn những người được giao phó nhiệm vụ xây dựng luật cơ bản của đất nước. Hội nghị cũng cho phép những người thực sự có khả năng trong nhân dân thuộc những giai tầng khác nhau có một con đường chính thống để tham gia vào việc hoàn thiện hiến pháp.
Mô hình Ủy ban dự thảo hiện hành là cách làm truyền thống đề ra ngay từ Hiến pháp năm 1946 khi quy định ở Điều 70 “Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi”. Mặc dù trong Hiến pháp hiện hành không quy định về việc thành lập một Ủy ban sửa đổi hiến pháp, nhưng điều này đã được lưu giữ và tổ chức trên thực tế khi thực hiện những lần sửa đổi thời gian qua. Tuy nhiên, hạn chế của mô hình này là: một Ủy ban như vậy có nguy cơ phục vụ cho những định hướng chính trị của các nhà lãnh đạo thay vì phản ánh nguyện vọng của nhân dân trong việc phát triển hiến pháp. Thứ nữa, do tính chất chuyên môn của Ủy ban mà ở đó rất dễ lạm dụng các thuật ngữ hàn lâm, bác học và cùng với tư duy bảo thủ nghề nghiệp sẽ là một thách thức đối với quần chúng nhân dân khi tham gia góp ý hay phê chuẩn hiến pháp. Do vậy, cần thiết phải mở rộng hơn thành phần của Ủy ban.
2.1.4. Tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các ngành, các cấp, các tổ chức, đoàn thể nhân dân; công bố lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân đối với Dự thảo Hiến pháp sửa đổi hoặc Dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp
Ở nước ta, đây là thủ tục không thể thiếu trong hoạt động lập pháp nói chung và lập hiến cũng áp dụng. Hoạt động này có thể diễn ra tại tất cả các công đoạn của quy trình lập hiến với nhiều hình thức khác nhau, cả trực tiếp và gián tiếp, nhưng tập trung nhất là sau khi dự thảo được công bố để nhân dân, các ngành, các cấp đóng góp ý kiến. Việc lấy ý kiến của nhân dân, các ngành, các cấp thường được tiến hành sau khi Quốc hội đã thảo luận, cho ý kiến bước đầu vào dự thảo Hiến pháp hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp. Ý kiến đóng góp của các ngành, các cấp, các tổ chức đoàn thể nhân dân và nhân dân nói chung được Uỷ ban dự thảo Hiến pháp tổng hợp đầy đủ, tổ chức nghiên cứu tiếp thu để hoàn thiện dự thảo văn bản, bảo đảm chất lượng cả về nội dung và hình thức, thực sự là sản phẩm kết tinh trí tuệ của toàn dân, trình Quốc hội xem xét. Có thể thấy, đối với quy trình lập pháp nói chung, lập hiến nói riêng ở nước ta khâu này có ý nghĩa lớn, như là sự bù đắp cho những thiếu hụt về tính rộng rãi đại diện vốn còn đang hạn chế. Vấn đề cần quan tâm là làm sao bảo đảm cho các khâu đó người dân được tham gia một cách thực sự chứ không phải hình thức.
2.1.5. Xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp sửa đổi hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp
Khi xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp sửa đổi hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp, Quốc hội thường vận dụng các quy định của việc xem xét, thông qua luật. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có vị trí đặc biệt quan trọng nên Quốc hội thường xem xét, thông qua tại hai kỳ họp. Theo đó, tại kỳ họp thứ nhất, Uỷ ban dự thảo Hiến pháp trình Quốc hội về dự án và Quốc hội thảo luận, cho ý kiến về những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự thảo. Trong thời gian giữa hai kỳ họp, dự thảo Hiến pháp hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp được công bố để lấy ý kiến nhân dân; Uỷ ban dự thảo Hiến pháp tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội, của nhân dân, các ngành, các cấp để chỉnh lý dự thảo văn bản. Tại kỳ họp thứ hai, Uỷ ban dự thảo Hiến pháp trình Quốc hội Báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý; Quốc hội nghe đọc bản dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lý và thảo luận về một số vấn đề còn có ý kiến khác nhau; bản dự thảo văn bản được chỉnh lý lần cuối trên cơ sở tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội sau đó được trình Quốc hội xem xét, biểu quyết thông qua. Việc thông qua dự án sửa đổi Hiến pháp phải được 2/3 tổng số đại biểu tán thành.
Có thể thấy, các quy định trên cơ bản là phù hợp, bảo đảm cho tính tối cao của Hiến pháp và cũng là chấp nhận được trong mối tương quan với thông qua bằng trưng cầu ý dân.
2.1.6. Công bố Hiến pháp sửa đổi hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp
Việc công bố Hiến pháp sửa đổi hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp do Chủ tịch nước (hoặc Chủ tịch Hội đồng Nhà nước) thực hiện. Việc công bố này - giống như nhiều nước trên thế giới - chỉ có ý nghĩa chính thức hóa việc thực hiện. Như vậy cũng là phù hợp.
2.2. Quy trình đặc thù
Ở nước ta, trong quá trình thi hành các Hiến pháp Việt Nam, ngoài những lần tổ chức sửa đổi, bổ sung Hiến pháp một cách chính thức (như năm 1988, 1989 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1980; năm 2001 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992) thì còn có những lần Nhà nước ta ban hành các văn bản (luật, nghị quyết của Quốc hội, thậm chí cả nghị định của Chính phủ) để thể chế hóa đường lối, chính sách mới của Đảng có nội dung khác với quy định của Hiến pháp hiện hành như: Luật Cải cách ruộng đất năm 1953, Nghị quyết của Quốc hội khóa VI quy định áp dụng Hiến pháp năm 1959 cho cả miền Nam trong khi chờ Hiến pháp mới, các Luật Doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty năm 1990... nhưng với ý thức như là sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nên đã tiến hành theo quy trình ban hành Hiến pháp (thông qua với đa số đặc biệt). Chúng ta làm như vậy không phải thường xuyên, tràn lan mà chỉ trong trường hợp do yêu cầu cấp thiết bắt buộc, không thể không làm, nhưng xem ra cũng là phù hợp với chuẩn mực chung thế giới. Tiếc rằng thời gian qua chúng ta đã không tiếp tục truyền thống này. Trong khi đó, có hiện tượng một số đạo luật ban hành gần đây quy định những điều khác (nếu không muốn nói là trái) Hiến pháp một cách mặc nhiên, không với ý thức sửa Hiến pháp và thông qua theo thủ tục thông thường của một đạo luật (tức quá ½ tổng số đại biểu) như: Luật Đất đai năm 2003 quy định các quyền của người sử dụng đất không khác gì quyền sở hữu đất; Luật Kiểm toán nhà nước quy định Quốc hội bầu Tổng kiểm toán là một cơ quan không phải của Quốc hội cũng không phải là một cơ cấu độc lập như Tòa án nhân dân tối cao hay Viện kiểm sát nhân dân tối cao để Quốc hội phải bầu; Luật Cán bộ, công chức quy định mở rộng phạm vi cán bộ, công chức; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật giảm số văn bản quy phạm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ... đã gây ra những bức xúc, sự nghi ngờ về sự tôn trọng tính tối cao, tính luật cơ bản của Hiến pháp (mà có người gọi đó là “lách Hiến pháp”, “vi hiến”).
3. Sự lựa chọn quy trình phù hợp trong bối cảnh hiện nay
3.1. Về quy trình cơ bản
Nhìn chung, quy trình cơ bản sửa đổi, bổ sung hiến pháp nước ta không khác nhiều so với quy trình chung của các nước trên thế giới. Không những thế, nó còn có những ưu việt nhất định: ít rủi ro hơn so với thông qua bằng trưng cầu ý dân vì trong trưng cầu ý dân chỉ có một sự lựa chọn đồng ý hoặc không nên kết quả phụ thuộc rất lớn vào trình độ dân trí của nhân dân; lại tranh thủ được nhiều ý kiến của đông đảo các tầng lớp nhân dân so với Quốc hội lập hiến và Đại hội nhân dân vì trong cơ chế này đã có đông đảo đại diện nên thường không tổ chức lấy ý kiến nhân dân nữa. Nếu có cái gì đó khiếm khuyết thì đó là cơ chế này phần nhiều còn mang nặng tính chủ quan của những cơ cấu có thẩm quyền, phần nhiều theo ý đã định sẵn, thiếu tôn trọng và không tổ chức tiếp thu nghiêm túc ý kiến đóng góp của nhân dân. Về phần nhân dân, cũng từ thực trạng đó mà có tâm lý thờ ơ, không quan tâm, không thể hiện hết trách nhiệm của mình, đóng góp qua loa, đại khái. Những điều này có thể khắc phục được bằng việc nêu cao ý thức trách nhiệm của cả hai bên, thực hiện việc đóng góp theo cơ chế phản biện xã hội. Và sau khi Dự thảo được thông qua, cần thiết cho nhân dân được thể hiện chính kiến một lần nữa dưới hình thức phúc quyết. Việc ban hành và thực hiện các văn bản, quy chế về phản biện xã hội, Luật Trưng cầu ý dân mà Nhà nước ta đang xúc tiến là rất có ý nghĩa để có thể vận dụng tổ chức các khâu này.
Mô hình kết hợp cơ quan lập pháp với nhân dân phúc quyết có lẽ là một lựa chọn tốt cho việc sửa đổi hiến pháp trong tương lai ở Việt Nam. Trên cơ sở kinh nghiệm các nước, nước ta, nếu có vận dụng thì cũng chỉ nên đến như vậy, tức vẫn để cho Quốc hội sửa đổi, bổ sung hiến pháp nhưng tạo điều kiện tốt hơn cho sự tham gia của đông đảo nhân dân vào quá trình này dưới hai hình thức: thảo luận toàn dân và sau đó là nhân dân phúc quyết. Chưa nên và chưa thể áp dụng hình thức trưng cầu ý dân.
3.2. Về quy trình đặc thù
Chúng tôi cho rằng, pháp luật nói chung và Hiến pháp nói riêng là công cụ quản lý cần phải luôn luôn phù hợp với thực tiễn khách quan và Nhà nước có thể bằng nhiều phương pháp để tiến hành quy định mới hay chỉnh sửa cho phù hợp. Đối với Hiến pháp, ngoài việc sửa đổi “một cách long trọng” rất cần theo nhưng không phải lúc nào cũng có thể làm ngay được, thì có thể sửa đổi, bổ sung bằng việc ban hành các đạo luật - đạo luật có tính hiến pháp. Những đạo luật kiểu này cần phải theo những yêu cầu và trình tự, thủ tục cao hơn như phải luôn bảo đảm được ý chí, lợi ích của nhân dân, minh bạch, công khai cũng như phải tiến hành theo thủ tục như là sửa Hiến pháp... Thiết nghĩ, ngay trong giai đoạn hiện nay, có những vấn đề cấp bách đặt ra nhưng đụng đến Hiến pháp mà chúng ta chưa thể tổ chức sửa đổi, bổ sung Hiến pháp theo kiểu cơ bản ngay thì cũng không nên câu nệ mà vẫn có thể giải quyết theo phương thức này. Ví dụ: trường hợp quyết định bỏ Hội đồng nhân dân ở huyện, quận và phường ngay từ năm 2011 thì không nhất thiết phải tổ chức sửa Hiến pháp (vì quá vội vã) mà có thể ban hành Luật về Tổ chức chính quyền địa phương theo kiểu trên để quy định; hay việc sửa Luật Đất đai (đang tiến hành) có thể xem xét cả vấn đề tư hữu đất đai mà Hiến pháp chưa quy định... Cách làm này giúp chúng ta có được cơ sở pháp lý mới kịp thời điều chỉnh những vấn đề đã chín muồi, lại tránh phải sửa một cách “vội vàng, cập rập” Hiến pháp, chờ hội đủ điều kiện thì sửa lớn Hiến pháp luôn một thể.
(1) Trong kỳ họp mùa xuân năm 2008, Duma quốc gia Nga đã thông qua ba đạo luật có tính hiến pháp trên tổng số 165 đạo luật được thông qua. Số liệu của Vụ phân tích Văn phòng Duma quốc gia, www/dum.gov.ru/
(2) Ý kiến tại Hội thảo khoa học “Quy trình lập hiến của một số nước trên thế giới - những kinh nghiệm có thể kế thừa và phát triển” do Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức ngày 16/9/2010 tại TP. Vũng Tàu, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu.
| (Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 202-thang-9-2011 ngày 10/09/2011) PGS, TS. Bùi Xuân Đức - Ủy viên Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam; Phó Giám đốc phụ trách Trung tâm Công tác lý luận Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam. |