Chế định phòng vệ thương mại – nhìn từ vụ việc điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với một mặt hàng nhập khẩu

1. Tóm tắt và đánh giá ý nghĩa của việc giải quyết vụ việc

Các chế định về phòng vệ thương mại đã được hình thành tại Việt Nam gần mười năm nhưng chỉ được sử dụng lần đầu qua vụ việc điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu vào Việt Nam với mã số hồ sơ 09-KN-TVE-011. Vụ việc được bắt đầu từ yêu cầu áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu vào Việt Nam của Tổng Công ty Thủy tinh và gốm xây dựng Viglacera vào ngày 5/5/2009 (tạm gọi là vụ việc kính nổi). Ngày 01/07/2009, Bộ trưởng Bộ Công thương ra quyết định tiến hành điều tra vụ việc. Việc điều tra do Cục Quản lý cạnh tranh (VCAD) thực hiện với các hoạt động như gửi bản câu hỏi cho các bên liên quan, điều tra tại chỗ (điều tra thực địa), tổ chức phiên tham vấn... Ngày 30/10/2009, VCAD công bố báo cáo điều tra sơ bộ về vụ việc và tiếp nhận bình luận của các bên liên quan về báo cáo này. Ngày 20/11/2009, VCAD tổ chức phiên điều trần công khai có sự tham gia của các doanh nghiệp xuất khẩu nước ngoài, doanh nghiệp nhập khẩu trong nước và các doanh nghiệp là nguyên đơn của vụ việc. Vụ việc được khép lại bằng Quyết định số 0890/QĐ-BCT ngày 23/2/2010 của Bộ trưởng Bộ Công thương với nội dung không áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng kính nổi bị điều tra.

Mặc dù vụ việc đã kết thúc bằng việc không áp dụng biện pháp tự vệ đối với hàng hóa nhập khẩu, song việc điều tra và xử lý vụ việc có ý nghĩa lớn đối với sự phát triển của pháp luật phòng vệ thương mại nói chung và pháp luật tự vệ thương mại của Việt Nam nói riêng, cụ thể:

Thứ nhất, lần đầu tiên các doanh nghiệp Việt Nam biết sử dụng các công cụ phòng vệ trong thương mại quốc tế để lên tiếng đòi Nhà nước bảo vệ trước sức ép cạnh tranh của hàng hóa nhập khẩu. Mặc dù quyết định cuối cùng là phủ định, song quá trình điều tra và xử lý vụ việc cần được đánh giá tích cực về thái độ của doanh nghiệp đối với pháp luật phòng vệ thương mại. Tự do thương mại đã mở ra cho doanh nghiệp Việt Nam nhiều cơ hội tham gia vào thị trường khu vực và quốc tế thì nó cũng đẩy doanh nghiệp vào một môi trường cạnh tranh khốc liệt ngay trên thị trường nội địa. Những hàng rào bảo hộ truyền thống như thuế nhập khẩu, hạn ngạch… dần bị tháo bỏ, áp lực cạnh tranh sẽ tăng lên với tốc độ khó lường trước. Kết quả của sự cạnh tranh có thể đem lại động lực phát triển cho thị trường qua lợi ích mà người tiêu dùng được hưởng thụ, nhưng ở góc độ vĩ mô, nguy cơ các doanh nghiệp nội địa bị “tiêu diệt” có thể làm cản trở sự phát triển của một ngành và làm triệt tiêu chính sách xây dựng lợi thế so sánh của quốc gia trong việc gia nhập thị trường chung. Do đó, nhu cầu khai thác triệt để các hàng rào bảo vệ hợp pháp được pháp luật quốc tế thừa nhận là cần thiết.

Thứ hai, trước đó, Việt Nam chưa từng tiến hành bất kỳ vụ việc về phòng vệ thương mại nào. Chúng ta đã ban hành các văn bản pháp luật về chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ đối với hàng hóa nhập khẩu, song các văn bản này chỉ ghi nhận những khái niệm chung và xây dựng quy trình điều tra, xử lý với các bước cơ bản. Trong khi đó, việc điều tra và xử lý các vụ việc về phòng vệ thương mại không đơn giản. Tham gia vào các vụ việc chống bán phá giá, chống trợ cấp với tư cách là bị đơn trong các vụ việc có liên quan đến hàng hóa Việt Nam ở các nước, các doanh nghiệp và cơ quan Nhà nước Việt Nam nhận thấy rất rõ tính phức tạp và chi tiết của thủ tục điều tra, xử lý vụ việc. Để xử lý vụ việc hiệu quả, pháp luật phải quy định chặt chẽ, chi tiết và các cơ quan có thẩm quyền phải có kinh nghiệm giải quyết các vấn đề pháp lý và kỹ thuật điều tra giỏi. Do đó, việc tiến hành giải quyết yêu cầu áp dụng biện pháp tự vệ của các doanh nghiệp trong nước đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu là một bước kiểm nghiệm tính hợp lý và bất hợp lý của quy trình điều tra đã được pháp luật thiết kế.

Thứ ba, VCAD được thành lập bởi Nghị định số 06/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 09/01/2006 với chức năng thực thi pháp luật cạnh tranh và pháp luật về phòng vệ thương mại. Trong cơ cấu tổ chức của cơ quan này có Ban Xử lý chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ. Tuy nhiên, hoạt động cơ bản của Ban này vẫn chỉ là tuyên truyền, giáo dục, phổ biến pháp luật và các chính sách có liên quan đến các lĩnh vực chống bán phá giá, chống trợ cấp, áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; phối hợp với các doanh nghiệp, hiệp hội ngành hàng trong việc đối phó với các vụ kiện chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ của nước ngoài đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam. Các hoạt động điều tra và xử lý vụ việc phòng vệ thương mại chưa được triển khai trên thực tế. Tính đến trước khi vụ việc được bắt đầu, VCAD chưa có kinh nghiệm điều tra vụ việc phòng vệ thương mại. Do đó, tiến hành điều tra vụ việc tự vệ đối với mặt hàng kính nổi thực sự có ý nghĩa đối với các cán bộ điều tra và VCAD bởi qua đó sẽ đem lại những đánh giá về năng lực của cơ quan này và đặt ra những yêu cầu hợp lý trong việc phát triển, bồi dưỡng nguồn nhân lực; hoàn thiện hơn nữa quy trình, kỹ thuật điều tra các vụ việc phòng vệ thương mại…



2. Các vấn đề đặt ra đối với pháp luật về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa vào Việt Nam

Khi được áp dụng trong thực tế để xử lý vụ việc, các quy định của Pháp lệnh tự vệ đã bộc lộ nhiều hạn chế, như:

2.1. Các quy định về thủ tục điều tra và xử lý vụ việc còn đơn giản

Với 33 điều, Pháp lệnh Tự vệ chủ yếu đề cập đến những nguyên tắc cho việc áp dụng biện pháp tự vệ, các bước điều tra và xử lý cơ bản của vụ việc, nội dung điều tra và các biện pháp tự vệ có thể được áp dụng đối với hàng hóa nhập khẩu. Thực trạng pháp luật trên cho thấy:

Một là, quy trình điều tra vụ việc phòng vệ thương mại nói chung và vụ việc tự vệ nói riêng luôn phức tạp về kỹ thuật thu thập, xử lý thông tin. Pháp luật phải dự liệu toàn bộ quy trình điều tra với các hoạt động cụ thể của cơ quan có thẩm quyền và của các bên liên quan. Sự chi tiết và minh bạch của pháp luật không chỉ đảm bảo cho các bên có cơ sở pháp lý để thực hiện quyền, nghĩa vụ hợp pháp của mình, như: nghĩa vụ cung cấp thông tin và quyền được tiếp cận thông tin mà còn đảm bảo cho cơ quan điều tra có thể tiến hành giải quyết vụ việc thuần thục và hiệu quả. Hiện nay, các quy định của Pháp lệnh Tự vệ và Nghị định số 150/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08/12/2003 quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về Tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngoài vào Việt Nam chủ yếu chỉ thiết kế quy trình khung với các bước thụ lý hồ sơ khiếu nại; ra quyết định và nội dung của quyết định điều tra; ra quyết định và nội dung của quyết định xử lý vụ việc… Pháp luật chưa dự liệu chi tiết hoạt động cụ thể của cơ quan điều tra và của các bên khi tham gia điều tra. Vì vậy, trong vụ việc kính nổi, các doanh nghiệp Việt Nam gần như không thể hình dung toàn bộ trách nhiệm của mình khi tham gia vụ việc. Các doanh nghiệp lúng túng và thụ động khi tham gia vụ việc và chỉ làm theo yêu cầu của cán bộ điều tra. Có thể chứng minh nhận định này thông qua việc tham gia của các doanh nghiệp nhập khẩu hàng hóa bị điều tra. Trong kết luận điều tra sơ bộ và trong kết luận điều tra chính thức cho thấy, thị trường Việt Nam có hơn 100 doanh nghiệp nhập khẩu hàng hóa bị điều tra song chỉ có 10 doanh nghiệp tham gia với tư cách là bên liên quan2. Khi biện pháp tự vệ được áp dụng, quyền lợi của các doanh nghiệp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi họ là đối tượng nộp thuế, thị phần có thể giảm sút… Tuy nhiên, do chưa có cơ chế rõ ràng về việc thực hiện quyền, nghĩa vụ và do chưa ý thức được bản chất của vụ việc nên trong giai đoạn điều tra sơ bộ, họ chưa có được chiến lược kháng kiện hợp lý. Các doanh nghiệp nhập khẩu chủ yếu chỉ tham gia khi cơ quan điều tra yêu cầu cung cấp thông tin về vụ việc. Các quyền tiếp cận thông tin, quyền được phản bác quan điểm của bên khiếu nại chưa được sử dụng triệt để. Về phía cơ quan điều tra, do cơ chế điều tra, xử lý chưa rõ ràng và chưa có nhiều kinh nghiệm nên hoạt động điều tra không chuyên nghiệp, các hoạt động điều tra chủ yếu là thu thập thông tin bằng các bản câu hỏi, điều tra tại chỗ chưa được thực hiện ở các doanh nghiệp xuất khẩu nước ngoài có sản phẩm bị điều tra, hoạt động điều tra tại chỗ đối với các doanh nghiệp trong nước chưa hiệu quả, hoạt động tham vấn chưa mang tính tranh luận mà chủ yếu là các bên đơn phương trình bày quan điểm…

Hai là, nhiều quy định về nội dung điều tra còn mang tính khái quát hoặc định tính nên ảnh hưởng đến kết quả xử lý vụ việc. Có thể chứng minh nhận định này bằng:

- Quy định về ngành sản xuất trong nước. Theo Khoản 4 Điều 4 Pháp lệnh Tự vệ, “ngành sản xuất trong nước là toàn bộ các nhà sản xuất hàng hoá tương tự hoặc hàng hoá cạnh tranh trực tiếp trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam hoặc đại diện hợp pháp của họ chiếm tỷ lệ chủ yếu trong tổng sản lượng hàng hoá của ngành đó được sản xuất ra ở trong nước”. Với quy định này, vấn đề quan trọng khi xác định ngành sản xuất trong nước là cần chứng minh hàng hóa do doanh nghiệp trong nước sản xuất phải tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp với hàng hóa bị điều tra. Về tính chất tương tự của hàng hóa, Khoản 5 Điều 4 của Pháp lệnh Tự vệ quy định hàng hoá tương tự là hàng hoá giống hệt nhau hoặc giống nhau về chức năng, công dụng, chỉ số chất lượng, tính năng kỹ thuật và các thuộc tính cơ bản khác. Trong trường hợp hàng hóa nhập khẩu và hàng hóa trong nước không giống hệt nhau thì cơ quan điều tra phải căn cứ vào chức năng, công dụng, chỉ số chất lượng, tính năng kỹ thuật… của các loại hàng hóa để so sánh và đưa ra kết luận. Pháp luật chưa xác định mức độ giống nhau để kết luận hàng hóa nội địa có tương tự với hàng hóa bị điều tra và chưa quy định chi tiết về việc xác định các căn cứ nói trên. Trong vụ việc này, theo kết luận điều tra sơ bộ, hàng hóa nhập khẩu là mặt hàng kính nổi với nhiều chủng loại khác nhau. Mặc dù đều được gọi tên là kính nổi, song sản phẩm này có nhiều chủng loại theo màu sắc, độ dày và diện tích. Dù thành phần nguyên liệu đầu vào giống nhau, bao gồm: cát silic, đôlômic, feldspar, đá vôi, sunphát… nhưng các chủng loại sản phẩm lại khác nhau về trọng lượng, sức chịu áp lực gió… Với sự khác nhau này, chức năng của từng chủng loại có thể rất khác nhau. Các doanh nghiệp Việt Nam chưa sản xuất được các chủng loại kính có độ dày trên 15mm và chủng loại kính có kích thước chuẩn từ 7620x3048 mm. Nếu nhìn tổng thể, quan điểm chung mặt hàng kính nổi là một loại hàng hóa có tên gọi thống nhất và có những chức năng đồng nhất. Tuy nhiên, nếu phân tích chi tiết thì các chủng loại sản phẩm trên mặc dù trong một nhóm mặt hàng nhưng chúng lại có những khác biệt nhất định. Ví dụ, chủng loại kính nổi có độ dày 15mm và diện tích 7620x3048 mm với sức chịu áp lực gió là 1.700kg còn chủng loại kính có độ dày 3mm, diện tích 1829x1067mm, sức chịu áp lực gió là 180kg có chức năng sử dụng khác nhau. Đương nhiên, với chức năng khác nhau thì chúng không thể cạnh tranh với nhau. Vì pháp luật chưa đặt ra tiêu chí phân định mức độ giống nhau của các chủng loại hàng hóa không hoàn toàn giống hệt nên trong kết luận điều tra sơ bộ, cơ quan điều tra đã kết luận hàng hóa sản xuất trong nước là tương tự với hàng hóa nhập khẩu thuộc mọi chủng loại. Kết luận này đã bị các doanh nghiệp nước ngoài và doanh nghiệp nhập khẩu phản đối nên trong Báo cáo cuối cùng, cơ quan điều tra đã căn cứ vào quy định tại Thông tư 190/2009/TT-TBC của Bộ Tài chính ngày 30/9/2009 về việc chi tiết thêm mã số HS mặt hàng kính thuộc nhóm 7005 trong biểu thuế nhập khẩu ưu đãi để tách chủng loại kính có độ dày trên 15mm khỏi phạm vi điều tra. Kết luận này đã chấm dứt sự tranh luận nhưng vẫn cho thấy một băn khoăn là kết luận điều tra phải dựa vào sự chỉ định của một văn bản cụ thể của cơ quan Nhà nước để kết luận mà chưa phải là kết quả của quá trình phân tích hợp lý dựa trên các căn cứ do pháp luật quy định. Pháp luật không có những quy định rõ ràng thì những phân tích thiếu chi tiết sẽ không đem lại kết quả thuyết phục.

- Quy định về thiệt hại nghiêm trọng còn mang tính định tính. Theo Khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh Tự vệ, “thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất trong nước là tình trạng ngành sản xuất đó suy giảm một cách đáng kể về sản lượng, mức tiêu thụ trong nước, lợi nhuận sản xuất, tốc độ phát triển sản xuất; gia tăng mức tồn đọng hàng hoá; ảnh hưởng xấu đến việc làm, mức tiền lương, đầu tư và tới các chỉ tiêu khác của ngành sản xuất trong nước sản xuất hàng hoá đó”. Về bản chất, thiệt hại mà các doanh nghiệp nội địa phải gánh chịu là những hậu quả được tích tụ lâu dài trong quá trình cạnh tranh giữa hàng hóa nhập khẩu và hàng hóa trong nước. Sự vô hình trong cơ chế gây ra thiệt hại, ranh giới mong manh giữa cạnh tranh lành mạnh và cạnh tranh không lành mạnh cũng đã tạo nên những khó khăn cho việc xác định thiệt hại. Để chứng minh về sự suy giảm hay kìm hãm khả năng tăng trưởng của ngành sản xuất nội địa, cơ quan điều tra phân tích quá trình vận động của thị trường; diễn biến của giá, sản lượng, khả năng lợi nhuận, việc làm… trong ngành sản xuất nội địa từ khi chưa cho đến khi thụ lý vụ việc tự vệ. Thiệt hại này không giống như thiệt hại do vi phạm hợp đồng dân sự - kinh tế. Pháp luật không thể quy đổi tổn thất của ngành sản xuất trong nước thành tiền để định lượng. Thiệt hại phải được hiểu là những tổn thất được tích tụ trong quá trình cạnh tranh và phạm vi chịu ảnh hưởng tiêu cực là cả thị trường cạnh tranh của nước nhập khẩu. Vì vậy, mức độ nghiêm trọng của thiệt hại được chứng minh bằng những tổn thất gây ra cho toàn ngành sản xuất trên thị trường mà không là thiệt hại của một hoặc một vài doanh nghiệp. Nếu việc điều tra cho thấy toàn ngành sản xuất đang phát triển, nhưng chỉ có một số doanh nghiệp phải phá sản thì không thể coi sự phá sản đó là thiệt hại vật chất nghiêm trọng. Pháp lệnh Tự vệ và Nghị định số 150/2003/NĐ-CP chỉ liệt kê những nội dung cần chứng minh khi xác định thiệt hại mà chưa đưa ra những nguyên tắc để tính toán mức nghiêm trọng của thiệt hại. Về lý thuyết, trong vụ việc tự vệ không có bất cứ hành vi cạnh tranh nào được thực hiện mà chỉ là hiện tượng hàng hóa nhập khẩu tăng đột biến gây thiệt hại cho ngành sản xuất trong nước. Sức ép cạnh tranh về số lượng và thị phần đã làm suy giảm nghiêm trọng năng lực cạnh tranh của tập thể doanh nghiệp trong nước. Vì vậy, trong thương mại quốc tế, pháp luật luôn đòi hỏi khắt khe các chứng cứ chứng minh thiệt hại trong các vụ việc tự vệ. Thực tiễn của vụ việc điều tra tự vệ đối với mặt hàng kính nổi cho thấy các kết luận điều tra của VCAD chỉ đưa ra được các số liệu cho thấy sự suy giảm thị phần của ngành sản xuất trong nước. Điểm đặc biệt trong vụ việc này là thị phần của ngành sản xuất trong năm 2006, 2007, 2008 và quí I năm 2009 là 97,4%, 96%, 83,5% và 73,6%. Với diễn biến này, thiệt hại mà doanh nghiệp trong nước gánh chịu chính là sự mất dần vị trí độc quyền. Việc mất dần vị trí độc quyền có phải là thiệt hại nghiêm trọng hay không là vấn đề cần làm rõ. Với những quy định mang tính khái quát về thiệt hại, chúng ta chưa thể trả lời cho câu hỏi trên.

- Quy định về việc bảo mật thông tin chỉ mang tính nguyên tắc mà chưa có cơ chế thực thi hợp lý. Điều 9 Nghị định số 150/2003/NĐ-CP của Chính phủ quy định Bộ Thương mại có trách nhiệm bảo mật thông tin do cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quá trình điều tra cung cấp; không được công bố công khai khi chưa được sự đồng ý của bên cung cấp thông tin. Chúng tôi cho rằng, việc bảo mật thông tin không thể được tiến hành chỉ bằng quy định này. Trong vụ việc tự vệ đối với mặt hàng kính nổi, có thể do thiếu cơ chế thực thi nên việc áp dụng quy trình bảo mật thông tin còn nhiều hạn chế. Trước tiên, các doanh nghiệp chưa được thông báo và hướng dẫn về quyền được bảo mật thông tin. Vì vậy, khi cung cấp thông tin, doanh nghiệp chủ yếu đưa thông tin theo yêu cầu của cơ quan điều tra mà chưa chủ động cung cấp thêm thông tin vì còn e dè hoặc sợ bí mật kinh doanh bị tiết lộ. Thực trạng này đã ảnh hưởng đến kết quả điều tra của cơ quan có thẩm quyền khi thông tin chỉ được cung cấp đủ về hình thức mà chưa thực sự có giá trị đối với hoạt động điều tra và xử lý vụ việc. Trong vụ việc tự vệ đối với mặt hàng kính nổi, do chưa có quy chế cụ thể nên dường như cơ quan điều tra đã chưa thực hiện nghiêm túc việc bảo mật thông tin. Trong Báo cáo sơ bộ của VCAD ngày 30/10/2009, tất cả các thông tin về sản lượng, số lượng tồn kho, tổng công suất của các doanh nghiệp thuộc ngành sản xuất trong nước đều bị bôi đen dưới hình thức bảo mật3. Tuy nhiên, trong hồ sơ của vụ việc không có đơn yêu cầu bảo mật và bản tóm tắt thông tin bảo mật của các doanh nghiệp trong nước. Nếu dựa vào quy định của Pháp lệnh Tự vệ, cơ quan điều tra có thể nại ra lý do là chưa có những quy chuẩn cho việc bảo mật và yêu cầu bảo mật thông tin. Do đó, việc bảo mật thông tin trong các vụ việc tự vệ hoàn toàn thuộc quyền quyết định của cơ quan điều tra. Về lý thuyết, vấn đề bảo mật thông tin trong các vụ việc phòng vệ thương mại luôn có tính hai mặt. Với người có thông tin cần bảo mật, quy chế này được áp dụng nhằm duy trì tính bí mật của thông tin được cung cấp. Cơ quan điều tra có thể sử dụng thông tin thuộc bí mật kinh doanh hoặc các loại bí mật khác để xử lý vụ việc một cách hiệu quả mà vẫn đảm bảo không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của doanh nghiệp. Tuy nhiên, việc áp dụng quy chế bảo mật có thể ảnh hưởng đến quyền lợi của các bên liên quan khác khi họ không thể tiếp cận với thông tin thuộc diện bảo mật để đưa ra các lập luận hoặc chứng cứ phản bác. Vì vậy, chế định bảo mật thông tin trong pháp luật phòng vệ thương mại nói chung luôn có cơ chế ngăn chặn khả năng lạm dụng việc bảo mật bằng các quy định chi tiết về thủ tục, điều kiện để bảo mật thông tin và quyền tiếp cận hạn chế của các bên liên quan đối với thông tin được bảo mật. Với quy định tại Điều 9 của Nghị định số 150/2003/NĐ-CP, pháp luật về tự vệ chỉ mới ghi nhận mang tính nguyên tắc về quyền được bảo mật thông tin mà chưa có được cơ chế thực thi hiệu quả.

Ba là, về nguyên tắc, trong các vụ việc phòng vệ thương mại, cơ quan điều tra cần có những hoạt động tích cực bằng cách hướng dẫn cho các doanh nghiệp liên quan về thủ tục tiến hành vụ việc, các quyền và nghĩa vụ của họ để đảm bảo cho các bên có thể tham gia một cách tích cực và hiệu quả. Trách nhiệm hướng dẫn và hỗ trợ doanh nghiệp về thủ tục tố tụng được xây dựng từ tính phức tạp của việc điều tra và xử lý vụ việc về tự vệ, chống bán phá giá hoặc chống trợ cấp. Trong các vụ việc này, các bên liên quan chỉ có thể bảo vệ quyền lợi một cách hiệu quả khi họ tham gia chủ động và tích cực. Những yêu cầu chi tiết về chứng cứ và các tiêu chuẩn kỹ thuật trong bản trả lời câu hỏi hoặc tài liệu được cung cấp luôn vượt quá khả năng đáp ứng của doanh nghiệp, nhất là đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Trong điều kiện hiện nay, phần lớn doanh nghiệp Việt Nam chưa có những hiểu biết căn bản về pháp luật phòng vệ thương mại nói chung và các quy định chi tiết về thủ tục điều tra, xử lý vụ việc tự vệ nói riêng. Với sự hạn chế đó, tình trạng doanh nghiệp lúng túng khi tham gia tố tụng là tất yếu và cần có sự hướng dẫn, hỗ trợ của các cơ quan có thẩm quyền. Pháp luật chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ của Việt Nam vẫn chưa có những quy định về trách nhiệm này của cơ quan có thẩm quyền. Trong vụ việc đã nêu, ngoài Công ty cổ phần sản xuất thương mại dịch vụ Phú Phong, các doanh nghiệp còn lại (kể cả nguyên đơn) đều không có luật sư tư vấn nên việc hướng dẫn, giải thích về quy trình tố tụng, quyền và nghĩa vụ cho doanh nghiệp nên dường như các doanh nghiệp đã không hình dung được tính chất của vụ việc và chưa biết khai thác triệt để các quyền hợp pháp của mình. Ví dụ: các doanh nghiệp nhập khẩu không biết đến quyền được tiếp cận hồ sơ để xây dựng các chiến lược kháng kiện hiệu quả.

2.2. Vai trò của Hội đồng xử lý vụ việc tự vệ còn mờ nhạt

Quyết định số 0890/QĐ-BCT của Bộ trưởng Bộ Công thương ngày 23/2/2010 về việc áp dụng biện pháp tự vệ được ban hành chủ yếu dựa trên các quy định của Pháp luật về tự vệ và đề nghị của Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh mà không có sự tham gia của Hội đồng xử lý vụ việc tự vệ. Bình luận về vấn đề này, chúng tôi có những luận giải sau:

Thứ nhất, trong thủ tục điều tra và xử lý vụ việc theo Pháp lệnh Tự vệ và Nghị định số 150/2003/NĐ-CP không có quy định về việc tham gia của Hội đồng xử lý vụ việc tự vệ. Khoản 1 Điều 19 Pháp lệnh Tự vệ quy định trên cơ sở kết quả điều tra, Bộ Công thương ra quyết định áp dụng hoặc không áp dụng các biện pháp tự vệ sau khi đã tham khảo ý kiến của các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan. Quyết định này phải được công bố công khai. Tuy nhiên, Khoản 4 Điều 3 Nghị định số 04/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006 của Chính phủ về việc thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Hội đồng xử lý vụ việc chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng xử lý vụ việc tự vệ có ghi nhận quyền thảo luận và quyết định theo đa số về việc không có hoặc có việc gia tăng khối lượng, số lượng hoặc trị giá hàng hóa nhập khẩu gây ra hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất hàng hóa tương tự hoặc hàng hóa cạnh tranh trực tiếp trong nước. Có thể hình dung quy trình xử lý vụ việc như sau: sau khi có báo cáo điều tra chính thức của cơ quan điều tra, Hội đồng xử lý vụ việc phải được triệu tập để xem xét hồ sơ và ra quyết định có hay không các điều kiện để áp dụng biện pháp tự vệ. Trên cơ sở kết luận điều tra và quyết định của Hội đồng xử lý, Bộ trưởng Bộ Công thương ra quyết định cuối cùng để xử lý vụ việc. Như vậy, nếu Nghị định số 04/2006/NĐ-CP ghi nhận quyền của Hội đồng xử lý thì Pháp lệnh Tự vệ lại thiếu vắng cơ chế để cơ quan này thực thi nhiệm vụ và quyền hạn của mình trong thủ tục tố tụng.

Thứ hai, sự không thống nhất giữa Pháp lệnh tự vệ và Nghị định số 04/2006/NĐ-CP là nguyên nhân gây ra tình trạng trên. Do đó, Quyết định số 0890/QĐ-BCT của Bộ trưởng Bộ Công thương không trái với Pháp lệnh Tự vệ và cho thấy sự tồn tại của Hội đồng xử lý là không cần thiết. So sánh quy trình xử lý vụ việc tự vệ và vụ việc về chống bán phá giá cho thấy Pháp lệnh Chống bán phá giá đã ghi nhận khá đầy đủ về hoạt động của cơ quan này. Trong Pháp lệnh Chống bán phá giá, Hội đồng xử lý có vai trò tư vấn cho Bộ trưởng Bộ Công thương khi ra quyết định áp dụng biện pháp chống bán phá giá. Pháp lệnh Chống trợ cấp có những quy định tương tự4. Từ thực trạng trên, chúng tôi cho rằng, sự ra đời của Hội đồng xử lý chủ yếu để thực thi Pháp lệnh Chống trợ cấp và Pháp lệnh Chống bán phá giá. Tình trạng không thống nhất giữa Pháp lệnh Tự vệ và Nghị định và sự khác biệt giữa các văn bản pháp luật về phòng vệ thương mại có thể được lý giải từ những nguyên nhân: 1) Pháp lệnh Tự vệ được xây dựng từ khuôn mẫu là Hiệp định về các biện pháp tự vệ của WTO (SG). Các quy định về thủ tục điều tra áp dụng biện pháp tự vệ trong SG chỉ ghi nhận những nguyên tắc cơ bản như nguyên tắc minh bạch, nguyên tắc bảo mật thông tin, quyền tham gia tố tụng của các bên, điều kiện áp dụng biện pháp tự vệ… Dựa trên những nguyên tắc này, các nước có quyền khá rộng trong việc đặt ra thủ tục điều tra và xử lý vụ việc. Khi sử dụng SG làm khuôn mẫu để xây dựng pháp luật nội địa thì kết quả tất yếu là văn bản pháp luật về tự vệ cũng chỉ bao gồm các quy định mang tính nguyên tắc. Một khi vấn đề về thủ tục chưa được giải quyết triệt để thì việc thiết kế bộ máy thực thi và cơ chế phân quyền không hợp lý là điều tất yếu. Trong khi đó, pháp luật chống bán phá giá và chống trợ cấp của WTO đã có những quy định rất chi tiết về thủ tục điều tra xử lý vụ việc. Nếu dựa vào các Hiệp định về Chống bán phá giá và chống trợ cấp của WTO, các quốc gia thành viên có thể xây dựng được một cách khá chi tiết quy trình chuẩn về điều tra và xử lý vụ việc. Vấn đề mà các quốc gia thực hiện chỉ là phát triển hơn nữa kỹ thuật điều tra và sự phân cấp, phân quyền giữa các cơ quan có thẩm quyền. Khi xây dựng Pháp lệnh Chống trợ cấp và Pháp lệnh Chống bán phá giá, nhà làm luật đã dựa trên quy định điều tra và xử lý vụ việc trên để thiết kế bộ máy thực thi và phân quyền cho các cơ quan trong bộ máy đó cho phù hợp với tình hình Việt Nam. Như vậy, việc chưa khai thác triệt để quyền xây dựng thủ tục điều tra vụ việc tự vệ là nguyên nhân cơ bản làm cho Pháp lệnh Tự vệ còn khái quát, sơ khai so với Pháp lệnh Chống bán phá giá và Pháp lệnh Chống trợ cấp. 2) Sự thiếu thống nhất giữa Pháp lệnh Tự vệ và Nghị định số 04/2006/NĐ-CP có thể được lý giải từ việc Ban soạn thảo Nghị định số 04/2006/NĐ-CP đã không tham khảo kỹ lưỡng các văn bản pháp luật về phòng vệ thương mại nên trao thẩm quyền cho Hội đồng xử lý nhiệm vụ mà Pháp lệnh Tự vệ chưa quy định và chưa có cơ chế để thực thi.



3. Một vài bình luận và đề xuất

Với những phân tích về các khía cạnh pháp lý phát sinh trong vụ việc, chúng tôi cho rằng, để đảm bảo khả năng thực thi pháp luật tự vệ một cách hiệu quả, cần giải quyết các vấn đề:

Một là, nghiên cứu, xây dựng quy trình điều tra, xử lý vụ việc một cách chi tiết và hợp lý. Các quy định hiện tại trong Pháp lệnh Tự vệ là phù hợp với các nguyên tắc đã được SG ghi nhận. Như vậy, chúng ta đã đảm bảo cam kết về sự tương thích giữa pháp luật nội địa và pháp luật của WTO khi gia nhập tổ chức này. Vấn đề cần là:

- Quy định chi tiết các căn cứ để áp dụng biện pháp tự vệ, như: làm rõ cơ sở để xác định sự gia tăng tương đối hoặc tuyệt đối của hàng hóa nhập khẩu so với hàng hóa nội địa; căn cứ để xác định thiệt hại nghiêm trọng đối với ngành sản xuất trong nước; các căn cứ xác định mối quan hệ nhân quả và mức độ tác động của các yếu tố khác đến thiệt hại nghiêm trọng… Giống như các chế định phòng vệ thương mại khác, chế định về tự vệ là kết quả của sự tiếp nhận các chuẩn mực pháp lý quốc tế và kinh nghiệm của các nước vào pháp luật nội địa khi Việt Nam chủ động gia nhập vào thị trường chung và là nhu cầu tất yếu khi thúc đẩy các dòng thương mại quốc tế. Vì vậy, khi hoàn thiện các quy định về những nội dung trên, chúng ta không cần cố gắng đưa ra những khái niệm mang đặc trưng riêng của Việt Nam mà chỉ cần nghiên cứu một cách chi tiết và kỹ lưỡng kinh nghiệm của các nước về phương thức tính toán, căn cứ xác định.

- Xây dựng quy trình điều tra và xử lý vụ việc tự vệ một cách hiệu quả. Chúng ta nên khai thác triệt để khoảng trống trong SG để xây dựng thủ tục điều tra, xử lý vụ việc phù hợp với năng lực và đặc thù của Việt Nam. Khi xây dựng chế định này, cần: 1) làm rõ quyền được tiếp cận thông tin và cơ chế để các bên tiếp cận thông tin một cách nhanh chóng, hiệu quả. Trong cơ chế này, cơ quan điều tra có trách nhiệm hỗ trợ các doanh nghiệp khi yêu cầu tiếp cận tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ vụ việc và hướng dẫn họ khi thực hiện thủ tục tiếp cận thông tin; 2) xây dựng quy trình bảo mật thông tin. Trong quy trình này cần làm rõ thủ tục đề nghị bảo mật, điều kiện được bảo mật thông tin và những đối tượng được quyền tiếp cận thông tin bảo mật. Thông thường, quy chế bảo mật trong các vụ việc tự vệ có nội dung và hình thức giống với quy chế bảo mật trong các vụ việc chống bán phá giá. Do đó, chúng ta có thể nghiên cứu kinh nghiệm của các nước đã từng áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại để xây dựng quy trình bảo mật thông tin; 3) xây dựng quy trình thu thập và xử lý chứng cứ hợp lý, chi tiết. Trong quy trình này phải làm rõ các hoạt động thu thập thông tin bằng các bản câu hỏi (xây dựng bản câu hỏi mẫu), thẩm tra thông tin và tiếp nhận các bản giải trình; quy chế chuyển hóa các thông tin miệng thành bằng chứng bằng văn bản; thu thập và thẩm tra thông tin bằng hoạt động điều tra tại chỗ…

Hai là, thiết kế lại hệ thống cơ quan điều tra, xử lý vụ việc một cách hợp lý và đảm bảo sự thống nhất trong các quy định của pháp luật. Trong đó, việc làm rõ vị trí của Hội đồng xử lý trong quá trình giải quyết vụ việc áp dụng các biện pháp tự vệ có ý nghĩa quyết định. Nghiên cứu các quy định trong pháp luật chống bán phá giá và pháp luật chống trợ cấp thì vai trò của Hội đồng xử lý chỉ đơn giản là cơ quan tư vấn cho Bộ trưởng Bộ Công thương trong việc ra quyết định xử lý vụ việc. Từ đó, chúng ta có thể suy đoán rằng tinh thần của Nghị định số 04/2006/NĐ-CP cũng chỉ dành cho cơ quan này vai trò tư vấn trong các vụ việc tự vệ. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, trong thủ tục áp dụng biện pháp tự vệ không cần thiết phải có sự tham gia của một cơ quan tham vấn độc lập mà nên giữ nguyên cách tổ chức bộ máy như hiện nay theo Pháp lệnh Tự vệ bao gồm hai cơ quan là Cơ quan điều tra vụ việc (VCAD) và Cơ quan xử lý vụ việc (Bộ trưởng Bộ Công thương) bởi những lý do:

- Vụ việc tự vệ có những đặc trưng riêng biệt so với vụ việc chống bán phá giá và chống trợ cấp. Vụ việc tự vệ không phát sinh từ hành vi cạnh tranh bất chính như trong vụ việc chống bán phá giá hay vụ việc chống trợ cấp. Vụ việc tự vệ đơn thuần chỉ là việc cơ quan có thẩm quyền xem xét khả năng bảo hộ ngành sản xuất trong nước trước áp lực cạnh tranh tăng đột biến về số lượng, thị phần của hàng hóa nhập khẩu. Cơ quan có thẩm quyền không phải tìm kiếm nguồn gốc tạo nên lợi thế cạnh tranh cho hàng hóa nhập khẩu mà chỉ điều tra diễn biến cạnh tranh trong thời kỳ điều tra giữa hàng hóa nội địa và hàng hóa nhập khẩu để xác định căn cứ áp dụng biện pháp tự vệ. Vì vậy, vấn đề quyết định áp dụng biện pháp tự vệ không phải là giải quyết xung đột giữa các doanh nghiệp thuộc ngành sản xuất của hai quốc gia liên quan mà chỉ là việc cơ quan quản lý nhà nước về thị trường và thương mại quyết định áp dụng các biện pháp cần thiết để điều tiết thị trường. Do đó, việc thiết kế một cơ quan tham vấn độc lập trong vụ việc tự vệ giống như thủ tục xử lý vụ việc chống bán phá giá, chống trợ cấp là không cần thiết.

- Nếu chỉ cần một bộ phận tư vấn, Bộ trưởng Bộ Công thương có thể trực tiếp lựa chọn và thành lập một ban tham vấn riêng theo vụ việc mà không cần thành lập một cơ quan độc lập. Khi thành lập ban tham vấn, Bộ trưởng có thể chọn những chuyên gia có trình độ, kinh nghiệm pháp lý và khả năng đánh giá tác động của biện pháp tự vệ đến sự phát triển của thị trường, tác động đến quyền lợi của các lực lượng thị trường có liên quan… Hiện nay, Hội đồng xử lý bao gồm các thành viên là những nhà quản lý thuộc nhiều bộ ngành. Vì vậy, khi xử lý một vụ việc cụ thể, Hội đồng chỉ đảm bảo một thành viên là người có chuyên môn trong một ngành, một lĩnh vực hoặc một thị trường cụ thể. Sự hạn chế về số lượng thành viên có chuyên môn sâu chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến kết quả tham vấn của cơ quan này.

- Với mô hình hiện nay, chúng ta chưa có cơ chế giải quyết những phức tạp phát sinh khi có sự mâu thuẫn giữa kết luận điều tra của VCAD và quyết định kết luận về vụ việc của Hội đồng xử lý vụ việc. Theo Nghị định số 04/2006/NĐ-CP, Hội đồng xử lý có quyền ra quyết định về các điều kiện áp dụng biện pháp tự vệ và quyết định này là một trong những cơ sở để Bộ trưởng Bộ Công thương ra quyết định cuối cùng. Quy định này dường như đã củng cố thêm địa vị cho Hội đồng và làm cho cơ quan này không còn là cơ quan có chức năng tư vấn đơn thuần. Do đó, khi có sự mâu thuẫn trong kết quả làm việc của Hội đồng và của cơ quan điều tra, sự việc sẽ thêm phức tạp và khó giải quyết.

Thực tiễn vụ việc điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu vào Việt Nam đã đặt ra nhiều vấn đề cho việc hoàn thiện pháp luật tự vệ và xây dựng cơ chế thực thi pháp luật. Chỉ khi giải quyết triệt để các vấn đề trên và đẩy mạnh công tác phổ biến, tuyên truyền rộng rãi cho doanh nghiệp thì pháp luật tự vệ mới có khả năng trở thành một chế định có sức sống trong thực tiễn hội nhập đang ngày càng sôi động.

(*) NCS. Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.

(1) Chế định về phòng vệ thương mại bao gồm: pháp luật về tự vệ được điều chỉnh bằng Pháp lệnh về Tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngoài vào Việt Nam năm 2002 (Pháp lệnh Tự vệ); pháp luật chống trợ cấp được điều chỉnh bằng Pháp lệnh Chống trợ cấp hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam năm 2004 (Pháp lệnh Chống trợ cấp); pháp luật chống bán phá giá hàng hóa nhập khẩu được điều chỉnh bằng Pháp lệnh về việc Chống bán phá giá hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam năm 2004 (Pháp lệnh Chống bán phá giá).

(2) VCAD, Báo cáo cuối cùng về vụ việc điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu vào Việt Nam, Hà Nội, 2010, tr. 10.

(3) Tình trạng bôi đen số liệu được phản ánh trong Báo cáo sơ bộ về vụ việc điều tra áp dụng biện pháp tự vệ đối với mặt hàng kính nổi nhập khẩu vào Việt Nam, mã số: 09-KN-TVE-01, tr. 11, 12, 25, 27, 29…

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 192-thang-4-2011 ngày 10/04/2011) ThS. Nguyễn Ngọc Sơn - NCS. Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.