Cơ chế đánh giá việc thực thi công ước của Liên hiệp quốc về chống tham nhũng

Theo kết quả rút thăm tại Cuộc họp lần thứ nhất Nhóm đánh giá việc thực thi Công ước của Liên hiệp quốc về chống tham nhũng được tổ chức tại tại Viên, Áo từ ngày 28/6 - 02/7/2010, Việt Nam là nước được đánh giá trong năm 2011 - năm thứ hai của chu trình đánh giá đầu tiên cùng với 40 quốc gia khác. Tham gia cơ chế đánh giá việc thực thi một điều ước quốc tế phổ quát toàn cầu về chống tham nhũng là việc chưa có tiền lệ và kinh nghiệm đối với Việt Nam. Nghiên cứu Lập pháp trân trọng giới thiệu với bạn đọc bài viết về Cơ chế quốc tế này và sự tham gia của Việt Nam.

1. Cơ sở pháp lý và mục đích của cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước của Liên hiệp quốc về chống tham nhũng

Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước của Liên hiệp quốc (LHQ) về chống tham nhũng (sau đây gọi tắt là Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước) là một cơ chế đánh giá hoạt động trên phạm vi quốc tế được hình thành trong khuôn khổ quy định của Công ước và theo quyết định của Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước. Theo các khoản từ 4 đến 6 Điều 63 của Công ước, khi cần thiết, Hội nghị các quốc gia thành viên sẽ thành lập bất kỳ cơ chế hay cơ quan thích hợp nào để trợ giúp việc thi hành Công ước của các quốc gia một cách có hiệu quả. Dựa trên cơ sở đó, Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước được hình thành với mục tiêu hỗ trợ các quốc gia thành viên thực thi có hiệu quả Công ước, bao gồm cả việc xác định nhu cầu hỗ trợ kỹ thuật và đề xuất giải pháp đáp ứng các nhu cầu hỗ trợ kỹ thuật của các quốc gia thành viên. Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước được nhận thức và hành động dựa trên đồng thời các văn bản sau:1) Công ước của LHQ về chống tham nhũng; 2) Nghị quyết số 1/2 của Hội nghị lần thứ nhất các quốc gia thành viên Công ước về Cơ chế thu thập thông tin về thực thi Công ước; 3) bốn Nghị quyết được thông qua tại Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước lần thứ ba được tổ chức tại Qatar, tháng 11/2009, bao gồm: Nghị quyết về Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước và Điều khoản tham chiếu đính kèm; Nghị quyết về Hỗ trợ kỹ thuật nhằm thực thi Công ước; Nghị quyết về Các biện pháp phòng ngừa tham nhũng và Nghị quyết về Thu hồi tài sản tham nhũng; 4) Hướng dẫn dành cho các chuyên gia chính phủ và Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên trong việc tiến hành đánh giá quốc gia; 5) Phần mềm Bản Danh mục tự đánh giá quốc gia; 6) Mẫu Báo cáo đánh giá quốc gia dành cho các chuyên gia chính phủ; 7) Hướng dẫn pháp lý thực thi Công ước và Biên bản quá trình đàm phán xây dựng Công ước.

Mục đích của Cơ chế đánh giá là nhằm đạt được các mục tiêu quy định tại Điều 1 của Công ước và các mục tiêu quan trọng khác, gồm: thúc đẩy và tăng cường các biện pháp phòng, chống tham nhũng hiệu quả hơn; thúc đẩy, tạo điều kiện và hỗ trợ hợp tác quốc tế, trợ giúp kỹ thuật trong phòng, chống tham nhũng, kể cả việc thu hồi tài sản tham nhũng; thúc đẩy sự liêm chính, chế độ trách nhiệm và việc quản lý đúng đắn công vụ và tài sản công; cung cấp thông tin cho Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước về các biện pháp mà các quốc gia thành viên áp dụng trong thực thi Công ước và các khó khăn mà các quốc gia gặp phải trong quá trình thực thi; giúp các quốc gia thành viên xác định và chứng minh các nhu cầu hỗ trợ kỹ thuật cụ thể và thúc đẩy, tạo điều kiện thuận lợi cho việc cung cấp hỗ trợ kỹ thuật; cung cấp thông tin về những thành công, các hoạt động thực tiễn tốt và những thách thức của các quốc gia thành viên trong việc thực thi và áp dụng Công ước; thúc đẩy và tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi thông tin, thực tiễn và kinh nghiệm tốt trong quá trình thực thi Công ước giữa các quốc gia thành viên.



2. Nguyên tắc hoạt động và đặc điểm của Cơ chế đánh giá

Hoạt động của Cơ chế đánh giá dựa trên những nguyên tắc quan trọng sau: minh bạch, hiệu lực, toàn diện và khách quan; không can thiệp đến các vấn đề nội bộ của các quốc gia thành viên mà tôn trọng nguyên tắc về bình đẳng và chủ quyền của các quốc gia thành viên theo quy định tại Điều 4 của Công ước; quá trình đánh giá sẽ được tiến hành một cách phi chính trị và không chọn lọc; không tạo ra bất kỳ hình thức phân chia thứ hạng nào giữa các quốc gia thành viên; tạo cơ hội để các quốc gia thành viên chia sẻ các thách thức và thực tiễn tốt; có xem xét đến phương pháp tiếp cận đánh giá cân bằng theo địa bàn; không gây thù địch, không trừng phạt; thúc đẩy sự tham gia toàn cầu vào Công ước; hoạt động trên cơ sở các hướng dẫn rõ ràng để tập hợp, xây dựng và phổ biến thông tin, có tính đến các vấn đề về bảo mật; xác định sớm nhất có thể các khó khăn mà các quốc gia thành viên gặp phải trong quá trình thực hiện nghĩa vụ quy định tại Công ước và các hoạt động thực tiễn tốt được áp dụng trong nỗ lực thực thi Công ước; kết quả của hoạt động đánh giá được báo cáo lên Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước - là cơ quan có đủ thẩm quyền để hành động dựa trên các kết quả này.

Cơ chế đánh giá có những đặc điểm sau: đó là một quá trình hoạt động liên Chính phủ; tạo cơ hội trao đổi các quan điểm, ý tưởng và các hoạt động thực tiễn tốt, qua đó góp phần tăng cường hợp tác giữa các quốc gia thành viên trong công tác phòng, chống tham nhũng; có xem xét mức độ phát triển khác nhau của các quốc gia thành viên cũng như sự đa dạng của các hệ thống tư pháp, pháp luật, chính trị, kinh tế, xã hội và sự khác nhau về truyền thống pháp lý; việc đánh giá thực thi Công ước là một quá trình diễn ra liên tục và từ từ, do đó, Cơ chế đánh giá sẽ áp dụng các phương pháp tiếp cận tiến bộ và toàn diện; Cơ chế đánh giá mang tính chuyên môn kỹ thuật, thúc đẩy hợp tác giữa các quốc gia trong việc xây dựng các biện pháp phòng ngừa tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng và hợp tác quốc tế toàn diện trong thực thi Công ước; Cơ chế này có thể được bổ sung và được hợp tác bởi các cơ chế đánh giá quốc tế và khu vực hiện hành về chống tham nhũng nhằm tránh trùng lắp các nỗ lực chống tham nhũng.



3. Chu trình và nội dung đánh giá

Mỗi giai đoạn đánh giá bao gồm hai chu trình, mỗi chu trình được thực hiện trong năm năm; trong bốn năm đầu, mỗi năm, một phần tư số quốc gia thành viên (trong tổng số 148 quốc gia thành viên tính đến hết tháng 11/2008) sẽ được đánh giá. Về nội dung đánh giá, trong chu trình đầu tiên, sẽ đánh giá việc thực hiện Chương III (Hình sự hóa và thực thi pháp luật) và Chương IV (Hợp tác quốc tế); trong chu trình thứ hai sẽ đánh giá Chương II (Các biện pháp phòng ngừa) và Chương V (Thu hồi tài sản tham nhũng). Việc đánh giá đối với tất cả các quốc gia là thành viên ở một chu trình đánh giá sẽ được hoàn thành trước khi một chu trình mới bắt đầu. Tuy nhiên, trong trường hợp ngoại lệ, Hội nghị các quốc gia thành viên có thể quyết định tiến hành một chu trình đánh giá mới trước khi hoàn thành tất cả các cuộc đánh giá của chu trình trước. Không quốc gia thành viên nào phải trải qua hai lần đánh giá trong cùng một chu trình. Cơ chế đánh giá sẽ được áp dụng đối với tất cả các quốc gia thành viên và dần được áp dụng để đánh giá việc thực thi toàn bộ Công ước. Mỗi giai đoạn đánh giá sẽ được kết thúc sau khi đánh giá xong tất cả các điều khoản của Công ước ở tất cả các quốc gia thành viên.



4. Cách thức lựa chọn quốc gia đi đánh giá và được đánh giá

Số quốc gia của mỗi nhóm khu vực được đánh giá trong một năm nào đó sẽ tỷ lệ thuận với quy mô số lượng quốc gia là thành viên của Công ước của nhóm khu vực đó. Việc lựa chọn các quốc gia được đánh giá trong một năm cụ thể của một chu trình đánh giá sẽ được thực hiện bằng cách rút thăm khi bắt đầu mỗi chu trình. Quốc gia đã được lựa chọn để đi đánh giá vào một năm nào đó có thể trì hoãn việc tham gia đi đánh giá năm tiếp theo của chu trình đánh giá nếu có lí do chính đáng. Mỗi quốc gia sẽ được hai quốc gia khác đánh giá. Một trong hai quốc gia đi đánh giá sẽ là quốc gia ở cùng khu vực địa lý với quốc gia được đánh giá và nếu có thể, sẽ có hệ thống pháp luật tương tự quốc gia được đánh giá. Việc lựa chọn các quốc gia đi đánh giá sẽ được tiến hành bằng cách rút thăm trước khi bắt đầu mỗi chu trình với điều kiện là các quốc gia sẽ không đánh giá lẫn nhau. Quốc gia được đánh giá có thể yêu cầu rút thăm lại tối đa hai lần. Trong các trường hợp ngoại lệ, việc yêu cầu rút thăm có thể được thực hiện hơn hai lần. Quốc gia được đánh giá có thể hoãn thực hiện vai trò đi đánh giá đối với quốc gia khác vào cùng năm đó. Nguyên tắc tương tự như vậy, sẽ được áp dụng cho các quốc gia đi đánh giá. Trong một chu trình đánh giá, mỗi quốc gia đều phải được đánh giá và có thể tham gia từ một đến ba cuộc đi đánh giá. Cuộc họp lần thứ nhất Nhóm đánh giá thực thi Công ước được tổ chức tại Viên, Áo từ ngày 28/6 - 02/7/2010 đã tổ chức rút thăm chọn các nước được đánh giá trong bốn năm đầu của chu trình đánh giá đầu tiên (2010 - 2014) và các nước đi đánh giá trong năm 2010, kết quả rút thăm như sau:

Năm 2010: Tổng cộng sẽ có 30 quốc gia thành viên được đánh giá, trong đó chín quốc gia châu Phi (Zambia, Uganda, Togo, Morocco, Sao Tome, Rwanda, Niger, Cameroon, Burundi); sáu quốc gia châu Á (Jordan, Bangladesh, Mông Cổ, Fiji, Papua New Guinea, Đông Timor); năm quốc gia Đông Âu (Lít-va, Croatia, Bun-ga-ri, Georgia, Ukraina); sáu quốc gia khu vực châu Mỹ La tinh (Chile, Dominica, Cộng hoà Dominica, Argentina, Jamaica, Pêru); và bốn quốc gia khu vực Tây Âu + Bắc Mỹ (Mỹ, Phần Lan, Tây Ban Nha, Pháp). Cũng trong năm 2010, qua rút thăm có 58 quốc gia được chọn đi đánh giá 30 quốc gia trên (trong 58 quốc gia đi đánh giá năm 2010, có Nga và Thuỵ Điển được chọn đi đánh giá hai quốc gia khác). Năm 2011: Tổng cộng sẽ có 41 quốc gia thành viên được đánh giá, trong đó 11 quốc gia châu Phi; 11 quốc gia châu Á (Brunei, Irắc, Lào, Sri Lanka, Ka-zăc-xtan, Phi-lip-pin, In-đô-nê-xia, Việt Nam, Các tiểu Vương quốc Ả rập thống nhất, Iran, Cô-oét); sáu quốc gia Đông Âu; bảy quốc gia Mỹ La tinh; sáu quốc gia Tây Âu + Bắc Mỹ. Năm 2012 sẽ có 37 quốc gia được đánh giá. Năm 2013 sẽ có 36 quốc gia được đánh giá. Dự kiến năm 2014 là năm cuối cùng của chu trình đánh giá thứ nhất, sẽ dành để đánh giá những quốc gia hoãn việc được đánh giá trong năm 2013 và những quốc gia phê chuẩn, gia nhập Công ước sau năm 2010. Như vậy, theo kết quả rút thăm, Việt Nam là nước được đánh giá trong năm 2011 - năm thứ hai của chu trình đánh giá đầu tiên. Việc bốc thăm chọn quốc gia đi đánh giá Việt Nam cũng như đánh giá quốc gia thành viên khác (ngoài 30 nước được đánh giá trong năm 2010) sẽ được thực hiện tại cuộc họp Nhóm đánh giá thực thi Công ước vào tháng 5/2011 và những cuộc họp tiếp theo, thời gian tiến hành đánh giá sẽ bắt đầu từ tháng 6/2011. Nhìn chung, theo kết quả rút thăm, thời gian và nội dung đánh giá nêu trên phù hợp với Kế hoạch thực thi Công ước của Chính phủ Việt Nam, tạo điều kiện cho Việt Nam có thêm thời gian triển khai thực hiện Công ước, chuẩn bị xây dựng Báo cáo quốc gia và học tập kinh nghiệm quốc tế thông qua kết quả đánh giá trong năm đầu tiên của chu trình.



5. Phương thức và kết quả đánh giá

Phương thức đánh giá

Mỗi quốc gia đi đánh giá sẽ cử tối đa 15 chuyên gia của Chính phủ tham gia vào quá trình đánh giá, đồng thời cử một cơ quan đầu mối để điều phối sự tham gia của quốc gia mình vào quá trình đánh giá. Hoạt động đánh giá luôn có sự phối hợp và hướng dẫn của Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên; luôn có một thành viên của Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên tham gia các cuộc đánh giá để hướng dẫn, “giám sát” và nắm tình hình hoạt động đánh giá; luôn duy trì kênh liên lạc mở giữa các nhóm chuyên gia chính phủ, Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên và quốc gia thành viên được đánh giá. Mỗi cuộc đánh giá quốc gia sẽ được tiến hành không quá sáu tháng theo kế hoạch và yêu cầu do Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên xây dựng trên cơ sở tham khảo ý kiến của nhóm chuyên gia đi đánh giá và quốc gia được đánh giá. Cuộc đánh giá quốc gia sẽ được tiến hành theo phương thức sau:

- Đánh giá tại chỗ (desk review) của các chuyên gia chính phủ: Việc đánh giá này dựa trên các câu trả lời theo Bản Danh mục tự đánh giá và những thông tin bổ sung do quốc gia thành viên được đánh giá cung cấp. Theo Hướng dẫn đánh giá dành cho các chuyên gia chính phủ, các chuyên gia chính phủ sẽ tiến hành đánh giá tại chỗ đối với các câu trả lời theo Bản Danh mục tự đánh giá của quốc gia được đánh giá. Việc đánh giá tại chỗ này sẽ phân tích những câu trả lời của quốc gia được đánh giá theo hướng tập trung vào các biện pháp mà quốc gia đó đã áp dụng để thực thi Công ước, các thành công và thách thức. Nhóm chuyên gia đánh giá với sự hỗ trợ của Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên có thể yêu cầu quốc gia được đánh giá cung cấp thêm thông tin bổ sung, thông tin chứng minh hay trả lời các câu hỏi bổ sung có liên quan.

- Tổ chức các đối thoại mang tính xây dựng giữa các bên để trao đổi thông tin có liên quan đến việc thực thi Công ước của quốc gia thành viên được đánh giá. Các đối thoại được thực hiện sau khi đánh giá tại chỗ, thông qua các hình thức hội nghị điện thoại, hội nghị truyền hình, trao đổi thư điện tử. Nếu quốc gia thành viên được đánh giá đồng ý, cuộc đánh giá tại chỗ sẽ được bổ sung các hình thức đối thoại, khảo sát trực tiếp, chẳng hạn như tổ chức chuyến thăm và làm việc tại quốc gia thành viên được đánh giá hoặc tổ chức cuộc họp hỗn hợp giữa các bên tại trụ sở của LHQ tại Viên. Trong trường hợp quốc gia được đánh giá là thành viên của tổ chức hoặc cơ chế quốc tế nào đó có chức năng chống tham nhũng, các chuyên gia chính phủ có thể xem xét các thông tin có liên quan đến việc thực thi Công ước của quốc gia đó được đưa ra bởi tổ chức hoặc cơ chế quốc tế mà quốc gia đó là thành viên.

- Quốc gia được đánh giá sẽ nỗ lực chuẩn bị các câu trả lời theo Bản Danh mục tự đánh giá trên cơ sở tham khảo ý kiến rộng rãi của tất cả các chủ thể có liên quan ở các khu vực công và tư ở cấp quốc gia. Cơ chế đánh giá khuyến khích các quốc gia thành viên được đánh giá tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của tất cả các chủ thể có liên quan ở trong nước trong cuộc khảo sát, đánh giá trực tiếp tại quốc gia được đánh giá. Các quốc gia đi đánh giá và Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên sẽ bảo mật tất cả các thông tin thu thập được hoặc được sử dụng trong quá trình đánh giá. Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên sẽ tổ chức các khóa đào tạo định kỳ cho các chuyên gia tham gia vào quá trình đánh giá.

Kết quả đánh giá

Với sự phối hợp chặt chẽ của quốc gia được đánh giá và sự hỗ trợ của Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên, các chuyên gia đi đánh giá sẽ chuẩn bị một Bản Báo cáo kết quả đánh giá quốc gia. Bản Báo cáo sẽ xác định những thành công, những hoạt động thực tiễn tốt, những thách thức và đưa ra những nhận định về việc thực thi Công ước và nhu cầu hỗ trợ kỹ thuật của quốc gia được đánh giá nhằm thúc đẩy việc thực thi Công ước của quốc gia đó. Bản Báo cáo kết quả đánh giá quốc gia, trong đó có Bản Báo cáo tóm tắt sẽ được hoàn thiện trên cơ sở sự đồng thuận giữa các quốc gia đi đánh giá và quốc gia được đánh giá. Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước sẽ tập hợp các thông tin, các đánh giá chung có trong Bản Báo cáo đánh giá quốc gia và sắp xếp theo chủ đề trong “Báo cáo việc thực thi Công ước theo chủ đề” và các phụ lục bổ sung của khu vực để gửi đến Hội nghị Nhóm đánh giá thực thi Công ước liên Chính phủ mở rộng. Các Bản tóm tắt Báo cáo đánh giá quốc gia cuối cùng sẽ được dịch sang sáu ngôn ngữ chính thức của LHQ và sẽ được phát hành dưới dạng các tài liệu chính thức của Nhóm đánh giá phục vụ riêng mục đích cung cấp thông tin. Trên cơ sở Bản Báo cáo đánh giá quốc gia và thông tin nhận được từ các cơ chế và tổ chức quốc tế có liên quan, Hội nghị các quốc gia thành viên sẽ xem xét cách thức hiệu quả nhất để hành động với mục tiêu hỗ trợ các quốc gia thành viên thực thi có hiệu quả Công ước. Bản Báo cáo đánh giá quốc gia được giữ bí mật. Tuy nhiên, Hội nghị các quốc gia thành viên khuyến khích quốc gia được đánh giá công bố một phần hay toàn bộ báo cáo kết quả đánh giá quốc gia. Để thúc đẩy, tăng cường hợp tác và sự học hỏi giữa các quốc gia thành viên, các quốc gia được đánh giá sẽ cố gắng hỗ trợ quốc gia thành viên khác tiếp cận Báo cáo đánh giá quốc gia của mình nếu được yêu cầu. Trong giai đoạn đánh giá tiếp theo, các quốc gia thành viên sẽ gửi thông tin qua các câu trả lời đối với Bản Danh mục tự đánh giá về những kết quả đã đạt được, trên cơ sở liên hệ với những nhận định đã được đưa ra trong các Bản Báo cáo đánh giá quốc gia ở giai đoạn trước đó, đồng thời cũng cung cấp thông tin về việc các nhu cầu hỗ trợ kỹ thuật được xác định ở Bản Báo cáo quốc gia giai đoạn trước đó có được đáp ứng hay không.



6. Bản Danh mục tự đánh giá của quốc gia thành viên Công ước

Hội nghị lần thứ nhất các quốc gia thành viên Công ước đã thông qua Nghị quyết số 1/2 về Cơ chế thu thập thông tin về việc thực thi Công ước. Theo đó, Hội nghị đã quyết định sử dụng Bản Danh mục tự đánh giá làm công cụ để các quốc gia thành viên thực hiện việc cung cấp thông tin về thực thi Công ước. Bản Danh mục tự đánh giá được coi là một công cụ hiệu quả, dễ sử dụng, dễ tương tác giữa các chủ thể tham gia cơ chế đánh giá và giúp đơn giản hóa công tác báo cáo của quốc gia thành viên theo yêu cầu của Công ước; đồng thời giúp các quốc gia thành viên đánh giá về sự tuân thủ của pháp luật trong nước đối với Công ước, xác định các nhu cầu hỗ trợ về kỹ thuật, pháp lý và chia sẻ những thực tiễn và thông lệ tốt trong quá trình thực thi Công ước. Theo đó, mỗi quốc gia thành viên Công ước coi việc sử dụng Bản danh mục tự đánh giá với các câu trả lời hoàn chỉnh, cập nhật, chính xác và kịp thời như là bước đầu tiên để thực hiện mục đích đó. Bản Danh mục tự đánh giá được thiết kế dưới dạng một phần mềm. Thông qua phần mềm này, các quốc gia thành viên sẽ trả lời các câu hỏi cho trước liên quan đến việc thực thi và sự tuân thủ của quốc gia đối với các quy định của Công ước. Sau khi việc trả lời các câu hỏi và cung cấp thông tin theo yêu cầu của Bản Danh mục tự đánh giá được hoàn tất, phần mềm sẽ tự động đưa ra một Bản Báo cáo quốc gia về việc thực thi Công ước theo mẫu có sẵn, bao gồm cả các bảng số liệu, biểu đồ minh họa…, qua đó, các quốc gia có thể đánh giá được mức độ tuân thủ của mình đối với các yêu cầu của Công ước, đồng thời xác định được những nhu cầu về hỗ trợ kỹ thuật của mình để đáp ứng các yêu cầu đó.



7. Tham gia của Việt Nam vào Cơ chế đánh giá

Tham gia các diễn đàn quốc tế bàn về Cơ chế đánh giá

Việt Nam đã tham gia đủ bảy vòng đàm phán xây dựng Công ước, và là một trong những quốc gia đầu tiên ký Công ước. Quá trình nghiên cứu đề xuất phê chuẩn Công ước của Việt Nam được tiến hành thận trọng, chu đáo và quyết định phê chuẩn Công ước của Việt Nam diễn ra ở thời điểm thích hợp, khi đã có sự chín muồi của các yếu tố chủ quan. Từ khi ký Công ước đến nay, Việt Nam đã tham gia đầy đủ các diễn đàn, hội nghị quốc tế bàn về Công ước và Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước. Trong đó có Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước lần thứ ba, tháng 11/2009 được tổ chức tại Quatar với việc thông qua Nghị quyết về Cơ chế đánh giá và Điều khoản tham chiếu đính kèm cùng ba Nghị quyết quan trọng khác có liên quan; đã tham dự cuộc họp lần thứ nhất Nhóm đánh giá thực thi Công ước được tổ chức tại Viên, Áo từ ngày 28/6 - 02/7/2010 với các nội dung quan trọng như thảo luận và thông qua Bản Hướng dẫn dành cho chuyên gia chính phủ, Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên và Mẫu Báo cáo đánh giá quốc gia, rút thăm chọn các nước được đánh giá trong bốn năm đầu của chu trình đánh giá đầu tiên (2010 – 2014) và các nước đi đánh giá trong năm 2010, thảo luận và thống nhất về nguồn lực cho thực hiện Cơ chế đánh giá... Có thể nhận định rằng, việc Việt Nam tham gia Công ước và Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước là quá trình đi từ nhận thức đến thực tiễn, nên chúng ta hoàn toàn chủ động và tự tin khi tham gia Cơ chế này.

Xây dựng cơ chế trao đổi thông tin về phòng, chống tham nhũng

Bản chất của Cơ cơ chế đánh giá là quá trình chia sẻ thông tin từ mỗi quốc gia thành viên trong thực thi Công ước nhằm tiếp nhận sự hỗ trợ từ phía quốc tế để nâng cao hiệu quả thực thi Công ước của mỗi quốc gia thành viên. Hiện nay, pháp luật Việt Nam đã có những quy định khá phù hợp để tham gia cơ chế này. Khi phê chuẩn Công ước, Chính phủ chỉ định Thanh tra Chính phủ là cơ quan làm đầu mối quốc gia hỗ trợ thông tin với quốc tế trong phòng, chống tham nhũng. Theo đó, Thanh tra Chính phủ là cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về việc cung cấp thông tin về phòng, chống tham nhũng và thực thi Công ước của Việt Nam ra quốc tế, đồng thời tiếp nhận thông tin về phòng, chống tham nhũng và thực thi Công ước từ phía quốc tế gửi tới Việt Nam. Bộ Tư pháp, Bộ Công an và Viện kiểm sát nhân dân tối cao chủ trì tiếp nhận và thực hiện các yêu cầu về tương trợ tư pháp theo quy định tại Luật Tương trợ tư pháp năm 2007. Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 đã quy định Thanh tra Chính phủ là cơ quan quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng. Trong đó, nhiệm vụ nghiên cứu, tổng hợp nhằm xây dựng các báo cáo quốc gia thường niên, các báo cáo thường xuyên, đột xuất và báo cáo chuyên đề về công tác phòng chống tham nhũng nhằm phục vụ cho các yêu cầu xây dựng luật của Quốc hội và yêu cầu chỉ đạo, điều hành của Chính phủ là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu. Nhằm đồng bộ hóa cơ chế cung cấp, trao đổi thông tin về phòng, chống tham nhũng giữa các cơ quan chức năng của Việt Nam, ngày 9/11/2007, Thanh tra Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an đã ban hành Thông tư liên tịch số 2462/2007/TTLT quy định việc trao đổi, quản lý và sử dụng thông tin, dữ liệu về phòng, chống tham nhũng.

Chuẩn bị lực lượng tham gia Cơ chế đánh giá

Thực hiện Nghị quyết về Cơ chế đánh giá, ngày 02/6/2010, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 776/QĐ-TTg về việc thành lập Nhóm đánh giá việc thực thi Công ước của Chính phủ bao gồm 14 chuyên gia các bộ, ngành. Nhóm có nhiệm vụ thực hiện các nghĩa vụ và yêu cầu về công tác đánh giá theo các nghị quyết của Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước, có quyền yêu cầu các cơ quan, đơn vị có liên quan cung cấp thông tin và hỗ trợ các hoạt động của Nhóm khi cần thiết. Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm giúp Thủ tướng Chính phủ quản lý, tổ chức hoạt động của Nhóm và thường xuyên, kịp thời báo cáo Thủ tướng Chính phủ về hoạt động của Nhóm để xin ý kiến chỉ đạo. Nhằm đẩy mạnh việc thực thi Công ước của Việt Nam và căn cứ Kế hoạch thực hiện Công ước của Chính phủ, ngày 11/3/2010, Tổng Thanh tra đã ký Quyết định số 434/QĐ-TTCP về việc thành lập Tổ công tác liên ngành thực thi Công ước với 25 thành viên. Hiện nay, lãnh đạo Thanh tra Chính phủ đã thống nhất hoạt động và phân công nhiệm vụ cụ thể cho từng thành viên của Nhóm đánh giá, Tổ thực thi Công ước và định kỳ rà soát, chỉ đạo hoạt động của từng thành viên. Có thể nói, Nhóm đánh giá, Tổ thực thi Công ước là các nhóm công tác có vai trò hết sức quan trọng trong việc tham mưu và trực tiếp tham gia Cơ chế đánh giá.

Khó khăn của Việt Nam khi tham gia Cơ chế đánh giá

Khi Việt Nam là quốc gia được đánh giá: Khó khăn nhất là công tác thu thập, xử lý thông tin về thực thi Công ước để xây dựng được Báo cáo quốc gia theo Bản Danh mục tự đánh giá, vì cơ chế trao đổi thông tin về tình hình tham nhũng và phòng, chống tham nhũng của Việt Nam còn rất nhiều bất cập. Mặt khác, các báo cáo quốc gia hàng năm của Việt Nam thường được trình bày theo phương pháp và bố cục truyền thống đã hoàn toàn không phù hợp với Báo cáo quốc gia theo Bản Danh mục tự đánh giá. Khi Việt Nam là quốc gia được đánh giá, các thông tin trong Báo cáo quốc gia của Việt Nam theo Bản Danh mục tự đánh giá sẽ được các chuyên gia quốc tế độc lập nghiên cứu, so sánh, đối chiếu tham khảo với các nguồn thông tin từ các tổ chức hay cơ chế quốc tế khác và ngay cả các nguồn thông tin từ chính các cơ quan chức năng hay các cơ quan báo chí Việt Nam. Do đó, việc cung cấp thông tin chính xác, thống nhất, đồng bộ và chứng minh tính đúng đắn, xác thực của thông tin cung cấp là việc làm khó khăn. So với yêu cầu của Công ước, pháp luật Việt Nam và các hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với các nước hiện còn rất thiếu, chưa cụ thể và đồng bộ. Quá trình đàm phán, ký kết mới hay bổ sung, sửa đổi các hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với các nước; quá trình nghiên cứu, xây dựng mới hay sửa đổi các quy định pháp luật cho phù hợp với thực tiễn Việt Nam, đảm bảo lợi ích quốc gia và đảm bảo sự đồng bộ với quy định của các điều ước quốc tế khác mà Việt Nam đã tham gia là những việc cần phải mất nhiều thời gian. Do đó, trong năm 2011 (năm Việt Nam là quốc gia được đánh giá), chắc chắn việc thực thi Công ước của Việt Nam vẫn chưa đạt được kết quả căn bản, vì Việt Nam mới phê chuẩn Công ước trong một thời gian rất ngắn (từ 30/6/2009).

Việt Nam chưa có kinh nghiệm tổ chức đón nhận, làm việc, ứng xử và phối hợp với các nhóm chuyên gia đánh giá quốc tế về phòng, chống tham nhũng và thực thi Công ước. Nhận thức về Công ước và thực thi Công ước của các bộ, ngành; của cán bộ, công chức, của nhân dân nhìn chung còn bất cập do công tác nghiên cứu, tuyên truyền, phổ biến và tổ chức triển khai thực thi Công ước thời gian qua còn hạn chế. Chủ thể của hành vi tham nhũng theo pháp luật Việt Nam chủ yếu tập trung ở khu vực công nên quá trình chia sẻ thông tin về thực thi Công ước, các cơ quan chức năng của Việt Nam cần chủ động xử lý những tình huống nhạy cảm, không để các thế lực thù địch lợi dụng phá hoại an ninh quốc gia, nhất là trong các trường hợp công khai trước cộng đồng quốc tế báo cáo quốc gia của Việt Nam về phòng, chống tham nhũng hay tiếp nhận các cuộc khảo sát và đối thoại trực tiếp với chuyên gia quốc tế về việc thực thi Công ước của Việt Nam.

Khi Việt Nam là quốc gia đi đánh giá: Kinh nghiệm hợp tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng của Việt Nam nói chung còn hạn chế. Việt Nam chưa có tiền lệ và kinh nghiệm tham gia cơ chế đánh giá quốc tế về lĩnh vực phòng, chống tham nhũng. Đây là lần đầu tiên các chuyên gia của Chính phủ Việt Nam tham gia hoạt động đánh giá quốc gia khác về lĩnh vực phức tạp và nhạy cảm này. Cơ chế đánh giá có những đòi hỏi khách quan về chuyên môn, kỹ thuật và nguyên tắc ngoại giao; phương pháp tiếp cận đánh giá và các kết luận, nhận định trong quá trình đánh giá có thể làm tổn thương đến quan hệ quốc tế. Trong khi đó, rào cản về ngôn ngữ, việc thiếu kỹ năng, kinh nghiệm làm việc trong môi trường quốc tế; việc tiếp cận các thể chế chính trị và pháp lý khác biệt; việc chưa hiểu biết thấu đáo về Công ước và Cơ chế đánh giá do chưa có điều kiện nghiên cứu sâu và chưa có thực tiễn về Công ước sẽ là những trở ngại, thách thức đối với các chuyên gia của Việt Nam khi tham gia Cơ chế quốc tế này. Các yêu cầu về tài chính, kỹ thuật cho hoạt động của Nhóm chuyên gia chính phủ sẽ gặp khó khăn, nhất là trong các cuộc đánh giá trực tiếp tại các quốc gia khác hay các cuộc họp hỗn hợp tại trụ sở LHQ và trong việc đào tạo các chuyên gia chính phủ. Vì theo Nghị quyết về Cơ chế đánh giá, đây sẽ là các khoản đóng góp tự nguyện của các quốc gia hay tổ chức quốc tế mà không được thanh toán từ ngân sách của LHQ.



8. Đề xuất và kiến nghị

Tham gia Cơ chế đánh giá Công ước là nghĩa vụ pháp lý quốc tế, đồng thời là hoạt động đối ngoại quan trọng mang tầm cỡ quốc gia. Kết quả của hoạt động đánh giá có thể ảnh hưởng nhất định đến uy tín quốc gia hoặc quan hệ quốc tế nên cần phải có sự phối hợp của nhiều bộ, ngành và nhiều lực lượng xã hội, nhất là trong việc xây dựng Báo cáo quốc gia về thực thi Công ước và thông tin ra quốc tế về tình hình tham nhũng và công tác đấu tranh chống tham nhũng của Việt Nam. Về lâu dài, Việt Nam cần hoàn thiện cơ chế trao đổi thông tin về phòng, chống tham nhũng nhằm phục vụ tốt hơn cho các yêu cầu xây dựng luật của Quốc hội, yêu cầu chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và yêu cầu của Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước. Trước mắt, Chính phủ cần có văn bản chỉ đạo các bộ, ngành về việc chuẩn bị tham gia Cơ chế đánh việc thực thi Công ước trong năm 2011 gắn với sơ kết một năm việc triển khai Kế hoạch thực thi Công ước. Thanh tra Chính phủ cần có văn bản hướng dẫn các bộ, ngành về việc cung cấp thông tin phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng Báo cáo quốc gia về thực thi Công ước theo các tiêu chí cụ thể trong Bản Danh mục tự đánh giá, đồng thời phối hợp với các bộ ngành chức năng khẩn trương hoàn thành việc nghiên cứu và triển khai áp dụng ngay từ năm 2011 hệ thống tiêu chí đánh giá, đo lường tham nhũng và chống tham nhũng của Việt Nam theo chuẩn mực quốc tế, đồng thời cần sớm tổ chức Hội nghị tập huấn về Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước cho đối tượng là cán bộ chỉ đạo, cốt cán, tham mưu tổng hợp về công tác phòng, chống tham nhũng của các bộ, ngành, địa phương và các đối tượng có liên quan.

Thiết thực chuẩn bị cho Cơ chế đánh giá trong năm 2011, Bản dự thảo các nội dung thông tin phục vụ việc xây dựng báo cáo quốc gia theo Bản Danh mục tự đánh giá cần phải xin ý kiến đóng góp không chỉ của các bộ, ngành, mà đồng thời xin ý kiến các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các cơ quan báo chí và đại diện các tổ chức quốc tế tại Việt Nam. Vì Cơ chế đánh giá luôn khuyến khích các quốc gia được đánh giá tham khảo ý kiến rộng rãi của tất cả các chủ thể có liên quan trong các khu vực công và tư ở cấp quốc gia trong việc chuẩn bị các câu trả lời theo Bản Danh mục tự đánh giá và coi đây là nỗ lực cần thiết.

Việc quyết định mời các nhóm chuyên gia quốc tế đến thăm, đối thoại và khảo sát trực tiếp về thực thi Công ước tại Việt Nam là cần thiết, cần tiến hành chủ động, có kế hoạch, chuẩn bị chu đáo và coi đây là trọng tâm hoạt động hợp tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng năm 2011. Cơ chế đánh giá khuyến khích các quốc gia thành viên được đánh giá tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của tất cả các chủ thể có liên quan ở trong nước trong cuộc đánh giá trực tiếp tại quốc gia được đánh giá. Vì vậy, để chuẩn bị cho cuộc khảo sát, đánh giá của quốc tế đối với Việt Nam trong năm 2011 (dự kiến vào tháng 8/2011), ngay từ bây giờ, Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành cần đề xuất Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức và phân công lực lượng liên ngành đón tiếp, đối thoại và làm việc trực tiếp với các nhóm chuyên gia quốc tế đến thăm và khảo sát tại Việt Nam; lựa chọn các mô hình và kinh nghiệm tiêu biểu của Việt Nam trong phòng, chống tham nhũng để giới thiệu; dự kiến giải trình hoặc phản biện đối với các nội dung phức tạp mà các chuyên gia nước ngoài có thể yêu cầu; tổng hợp các nhu cầu về hỗ trợ kỹ thuật của Việt Nam trong thực thi Công ước để phản ánh và đề nghị sự hỗ trợ từ phía quốc tế. Mặt khác, Chính phủ cần thường xuyên quan tâm chỉ đạo, định hướng chính trị đối với hoạt động đi đánh giá việc thực thi Công ước của nước khác của các chuyên gia chính phủ Việt Nam. Vì Cơ chế đánh giá không chỉ có những đòi hỏi về chuyên môn, kỹ thuật mà còn đòi hỏi phải tuân thủ các nguyên tắc ngoại giao nên các chuyên gia của Chính phủ Việt Nam cần quán triệt và tuân thủ quan điểm và đường lối ngoại giao của Đảng, Chính phủ, tránh trường hợp có phương pháp, kết luận, nhận định đánh giá làm tổn thương đến quan hệ quốc tế của Việt Nam. Nhằm nâng cao tính hiệu quả, chuyên nghiệp trong quan hệ quốc tế về Công ước; căn cứ vào yêu cầu thực tế của Cơ chế đánh giá việc thực thi Công ước và các diễn đàn quốc tế về Công ước; tùy thuộc vào các mục tiêu chiến lược của Việt Nam trong quan hệ Công ước, trong tương lai, Thanh tra Chính phủ và Bộ Ngoại giao cần nghiên cứu, đề xuất về việc cử đại diện chuyên trách của Việt Nam về Công ước bên cạnh LHQ (UNODC) - có trụ sở tại Viên, Áo - như một số quốc gia khác.

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 198-thang-7-2011 ngày 10/07/2011) ThS. Nguyễn Quốc Văn - Phó Vụ trưởng Vụ Hợp tác Quốc tế, Thanh tra Chính phủ.